Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 765/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Regionalnego w Gdańsku, stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Gdyni z dnia 28 marca 2018 r. nr XLI/1172/18 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na obszarze Gminy Miasta Gdyni na rok 2018.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Uchwałą z dnia 28 marca 2018 r. Rada Miasta Gdynia, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.s.g." oraz art. 11a ust. 1, 2, 3a, 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r., poz. 1840), dalej powoływanej jako "u.o.z." przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt w roku 2018 na obszarze Gminy Miasta Gdyni, stanowiący załącznik nr 1 do uchwały. W § 2 uchwały postanowiono o jej wejściu w życie z dniem podjęcia.
Prokurator Regionalny w Gdańsku wniósł skargę na powyższą uchwałę zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1523), dalej powoływanej jako "u.o.a.n." oraz art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. poprzez zaniechanie publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego, pomimo, że jest ona aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały wskazał, że sporną kwestią jest, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a wobec tego czy podlega obowiązkowi publikacji aktów normatywnych.
Sąd dostrzegł, że orzecznictwo nie jest co do tego jednolite, jednak w ostatnim czasie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia tego programu do aktów prawa miejscowego podlegających publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wymagającym zachowania vacatio legis. Powołując się ma wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że przedmiotowy program jest aktem normatywnym o charakterze powszechnie obowiązującym, na obszarze działania organu, który ją ustanowił. Jednocześnie akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała - określona w u.o.z. jako "program" - musi być zaliczona do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt.
Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że roczny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa.
Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały Sąd zauważył, że przepis art. 11a u.o.z. statuuje obowiązek organów gminy do określenia w drodze uchwały programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, a także określa materię, jaką program ten winien obejmować. Zakres programu został przez ustawodawcę wyszczególniony w ust. 2 omawianego przepisu, a także dodatkowo w ust. 3, ust. 3a i ust. 5, których treść przytoczono wyżej w uzasadnieniu. Z kolei w ust. 4 wskazano, że realizacja części zadań określonych w ust. 2, tj. w zakresie pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.
Z tego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w ust. 2 pkt 1 - 8 i ust. 5 art. 11a, fakultatywny określony został w ust. 3 i 3a. Przy czym obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 - 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt, co też znalazło wyraz w zaskarżonej uchwale. Skuteczna realizacja zadań wskazanych w art. 11a u.o.z. wymaga uregulowana przez uprawniony organ wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, przy czym uregulowanie to powinno być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi natomiast skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ponadto, powodem stwierdzenia nieważności uchwały są jej postanowienia podjęte z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11a u.o.z.
Sąd podkreślił, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie wykazała innych naruszeń, które podlegałyby uwzględnieniu z urzędu. Niemniej jednak, stwierdzone naruszenie w zakresie braku publikacji we właściwym dzienniku wojewódzkim kwestionowanego aktu prawa miejscowego, jakim jest, w ocenie Sądu, gminny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, powoduje, że zaskarżona uchwała dotknięta jest wadą nieważności. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego jest bowiem równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa - akt taki nie może bowiem wiązać adresatów zawartymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Gdyni, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 11a ustawy o ochronie zwierząt poprzez jego niewłaściwą wykładnię oraz art. 87 ust. 2 Konstytucji, art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie.
W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Wniesiono także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Ponadto Rada Miasta Gdyni zwróciła się z wnioskiem o wystąpienie do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały celem rozstrzygnięcia spornej kwestii w składzie 7 sędziów.
W piśmie z dnia 27 marca 2019 r. skarżący kasacyjnie wystąpił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z dnia 29 kwietnia 2022 r. poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Nie wszystkie strony wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Z tych względów zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 24 czerwca 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie Rada Miasta Gdyni zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 11a ustawy o ochronie zwierząt poprzez jego niewłaściwą wykładnię oraz art. 87 ust. 2 Konstytucji, art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie. Istota sporu sprowadza się zatem do ustalenia czy wskazana wyżej uchwała Rady Miasta Gdyni, podjęta na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt, jest aktem prawa miejscowego i czy podlegała obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego.
Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów wskazać należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, na co zasadnie zwrócił również uwagę Sąd I instancji, że po okresie rozbieżności orzecznictwa sądowego w kwestii zakwalifikowania programu opieki nad zwierzętami do kategorii aktów prawa miejscowego w ostatnich okresie wyraźnie dominuje pogląd, zgodnie z którym takie uchwały są aktami prawa miejscowego. Stwierdził to między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3245/14 oraz z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1503/17, wskazując, że uchwała rady gminy zawierająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego.
Sąd ten wyjaśnił nadto, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, ponieważ zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Taki program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt, a treść programu stanowią plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Stanowisko to znalazło powszechną akceptację w kolejnych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tylko tytułem przykładu można wymienić: wyroki z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 3051/15, z dnia 30 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 221/16, z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 725/17, z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1001/17, z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 268/16, z dnia 4 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1574/18, z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 661/17, z dnia 26 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 3758/18, z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1503/17, z dnia 25 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3136/17, z dnia 22 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 971/19, z dnia 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 249/21, z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 45/21 oraz z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 66/21).
Skład orzekający w niniejszej sprawie również podziela stanowisko zaprezentowane w ww. orzeczeniach, zauważając że określone w treści zaskarżonej uchwały zasady postępowania dotyczą zachowań powtarzalnych a nie jednostkowych, a zatem zawiera normy abstrakcyjne. Dotyczy to w szczególności odławiania bezdomnych zwierząt, sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku, usypiania ślepych miotów, zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym.
Ponadto, uchwała wprost nakłada obowiązki na wskazane w niej podmioty m.in. w zakresie sterylizacji i kastracji bezdomnych zwierząt (§ 4 Programu), usypiania ślepych miotów pochodzących od bezdomnych zwierząt (§ 6 pkt 1, 2 i 3), zapewnienia miejsca pobytu zwierzętom gospodarskim czasowo odebranym lub z innych przyczyn pozbawionym opieki (§ 7), opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (§ 8 pkt 1, 2 i 3). Przepisy te wskazują, że wymienione w nich obowiązki nakładane są na podmioty pozostające poza strukturą administracji samorządu gminnego. Zaznaczyć należy, że jeżeli z treści uchwały wynika, że zawiera ona jakiekolwiek uprawnienie skierowane do podmiotów pozostających poza sferą administracji samorządowej lub pozwala na realizację obowiązku wobec tych podmiotów, to jest to akt prawa miejscowego. Co istotne, ustawodawca nie wprowadził definicji aktu prawa miejscowego, a tym samym w każdym przypadku należy odrębnie oceniać, czy dana uchwała jest takim aktem lub nie jest, chyba że sam ustawodawca kwestię tę rozstrzygnął (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt II OSK 2040/18).
W konsekwencji stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Gdyni w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na obszarze Gminy Miasta Gdyni na rok 2018 jest aktem prawa miejscowego, bowiem rozstrzyga o prawach i obowiązkach abstrakcyjnie określonych podmiotów, jak również konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Skoro zaskarżona uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, powinna być - jako akt prawa miejscowego - zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jest to warunek konieczny do jej wejścia w życie. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu prawa miejscowego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa - akt taki nie może bowiem wiązać adresatów zawartymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego.
Uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, która nie zostaje przekazana do ogłoszenia we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Zasadnie zatem Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.
Odnosząc się do wniosku o przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego z uwagi na konieczność wyjaśnienia rozbieżności powstałych w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle wykładni art. 11a ustawy o ochronie zwierząt należy wskazać, że zgodnie z art. 187 § 1 P.p.s.a., jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości obejmuje taką kwestię prawną, której wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka określona w art. 187 § 1 P.p.s.a. będzie przede wszystkim pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak wynika z analizy orzecznictwa aktualnie nie występują rozbieżności co do wykładni art. 11a u.o.z.
Z powyższych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.