Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9.11.2004 r. sygn. akt I SA 984/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miasta Zakopane, na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 15.03.2003 r. nr KKU-25/03, utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 16.12.2002 r. nr RR.VIII.RK.7723/1-26b/02, odmawiającą komunalizacji zabudowanej nieruchomości położonej w Zakopanem, stanowiącą ujęcie wody "Mała Łąka", oznaczonej jako działka nr 11263/2 o pow. 9.0073 ha, którą nie objęto urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania wody. Wojewoda uznał, że skoro działka Nr 11263/2 znajduje się na terenie Tatrzańskiego Parku Narodowego, to na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 25, poz. 180) oraz § 1 i 18 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 października 1954 r. o utworzeniu Tatrzańskiego Parku Narodowego (Dz. U. z 1955 r. Nr 4, poz. 23), zarząd sprawował Dyrektor Parku Narodowego, mianowany przez Ministra, zatem podległy temu organowi, a zarząd Dyrektora Parku nieruchomościami znajdującymi się w granicach Parku potwierdza art. 14 ust. 10 ustawy z dnia 16 października 19991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 494 ze zm.) – to taki stan wykluczał komunalizację, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1992 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.).
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymując w mocy decyzję stwierdziła, że czyni to z innych przyczyn, a mianowicie, że w dniu 27.05.1990 r. nie istniała działka nr 11263/2, gdyż wydzielono ją z działki 11263 dopiero 3.04.2001 r. i wobec tego nie mogła podlegać komunalizacji. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, iż decyzja Krajowej Komisji jest zgodna z prawem, choć zawiera błędne uzasadnienie.
Wojewódzki Sąd stwierdził, iż Wojewoda Małopolski, odmawiając komunalizacji, miał na uwadze pogląd prawny wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5.03.1998 r. sygn. akt I SA 1272/97, I SA 1249/97, I SA 1270/97,I SA 1271/97 i z dnia 19.02.1998 sygn. akt ISA 1269/97,I SA 1267/97, I SA 1266/97 i I SA 1268/97, zgodnie z którymi, zarząd parku narodowego sprawował dyrektor parku, co wynika z cyt. wyżej przepisów ustaw i rozporządzenia, przy czym nie dotyczyło to urządzeń stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności, na mocy art. 49 kc, a podzielenie tego poglądu przez Wojewódzki Sąd pozwoliło uznać decyzję odmawiającą komunalizacji działki 11263/2 za zgodną z prawem.
Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła Gmina Miasto Zakopane, reprezentowana przez Radcę prawnego, która domagała się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 i art. 9 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, art. 166 i art. 167 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 5 i art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1992 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli i art. 77 k.p.a. poprzez nie zwrócenie do ponownego rozpoznania sprawy, pomimo istotnych braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przez Wojewodę oraz Krajową Komisję Uwłaszczeniową. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przytoczony przez Wojewódzki Sąd pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi oceny prawnej, a jeżeli nawet to jako sprzeczny z przepisami nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu, bowiem sam fakt położenia nieruchomości w granicach parku narodowego nie daje podstaw do odmowy komunalizacji.
Jako uzasadnienie tego stwierdzenia powołano się na ustawę z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody, art. 8 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159), ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.02.1998 r. sygn. akt I SA 1269/97 dot. art. 5 ust. 1-3 ustawy Przepisy wprowadzające, z których to aktów i orzeczeń wynika, iż oddanie w zarząd nieruchomości Skarbu Państwa jednostce organizacyjnej, następowało na podstawie decyzji właściwego organu, zaś sam fakt podległości dyrektora parku ministrowi, nie przesądzał o zarządzie, a w postępowaniu komunalizacyjnym organy nie wskazały decyzji o ustanowieniu zarządu. Podkreślono też, że sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę zostały powierzone gminom jako zadania własne, skoro ustawodawca tak uczynił, to zgodnie z wymienionymi postanowieniami Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego i Konstytucji RP był zobligowany do zapewnienia własności majątku niezbędnego do realizacji tego zadania i wobec tego mienie, którego dotyczyły decyzje, jako należące do przedsiębiorstwa podporządkowanego radzie narodowej stopnia podstawowego i niepodlegające wyłączeniu z komunalizacji na podstawie art. 11 ustawy komunalizacyjnej, a służące w dniu 27.05.1990 r. eksploatacji ujęcia wody, a na której Tatrzański Park Narodowy nie prowadził żadnej gospodarki w zakresie ochrony przyrody, podlegało komunalizacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucono naruszenie art. 2 i 9 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Przepisy te, które statuują zasadę samorządności, która powinna być uznana w prawie wewnętrznym i w miarę również w Konstytucji (art.
- 2) i zasady finansowania społeczności lokalnej (art.
- 9) nie miały jednak zastosowania w sprawie. Zasady te zostały uwzględnione w prawie wewnętrznym tak co do samorządności, jak i finansowania samorządów lokalnych, a przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191) jak i ustawy o samorządach gminnych, powiatowych itd. są właśnie najlepszym tego przykładem. Realizacja tych zasad, w tym finansowania, nie oznacza jednak, że każde mienie Skarbu Państwa ma zostać skomunalizowane, gdyż nie podlega komunalizacji mienie, do którego tytuł mają jednostki nie będące jednostkami samorządu terytorialnego. Wojewódzkiemu Sądowi nie można zarzucić wskazanych w skardze przepisów Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, bowiem nie pozostawały one w bezpośrednim związku z przedmiotem sprawy rozpoznawanej przez ten Sąd. Zarzut ten zatem należy uznać za nietrafny.
Z kolei art. 166 i 167 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej odzwierciedlają właśnie wskazane wyżej zasady art. 2 i 9 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, znajdując następnie rozwinięcie we wskazanych ustawach samorządowych. Przepisów tych Wojewódzki Sąd również nie naruszył, bowiem tak jak i przepisy Europejskiej Karty bezpośredniego związku z przedmiotem sprawy nie miały. Ten zarzut jest więc również niezasadny.
Podkreślić w tym miejscu należy, że zarówno art. 9 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, jak i art. 166 i 167 Konstytucji RP składają się z wielu jednostek redakcyjnych, dzielą się bowiem na ustępy. Biorąc jednak pod uwagę, że zawierają one zasady omówione wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarżącemu chodziło o naruszenie przez Wojewódzki Sąd tych zasad jako całości. Jednakże oceniając zarzuty naruszenia art. 5 i 11 cyt. wyżej ustawy – Przepisy wprowadzające, Naczelny Sąd już tak do nich podejść nie może.
Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Oznacza to, że Sąd ten może poruszać się tylko w granicach skargi kasacyjnej, rozpoznając jej zarzuty i nie jest uprawniony ani zobligowany do ich poprawienia, uzupełnienia lub interpretowania. Umożliwiające zatem Sądowi rozpoznanie skargi w sposób którego oczekuje skarżący, wymaga wskazania konkretnego przepisu, a nie generalnego odwołania się do niego.
Art. 5 i 11 ustawy komunalizacyjnej mają inny charakter aniżeli art. 9 Europejskiej Karty, czy art. 166 i 167 Konstytucji RP. Nie zawierają one bowiem tylko generalnych zasad, ale wskazują również konkretne stany prawne ujęte w ustępy i punkty. Przytoczenie zatem jako podstawy skargi kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu, tylko art. 5 i 11 jest niewystarczające w świetle tego przepisu, wymaga bowiem od Naczelnego Sądu interpretacji skargi, a taki zabieg jest niedopuszczalny, o czym była mowa wyżej.
Organy orzekające w sprawie uznały, iż mienie o którego komunalizację ubiegała się Gmina Miasto Zakopane nie jest tym, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, a Wojewódzki Sąd Administracyjny pogląd ten podzielił. Z oceną tą należy się zgodzić, bowiem jak to wyjaśniono już w wyrokach, na które powołały się organy i Sąd, a także wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.02.2006 r. sygn. akt I OSK 468/05, mienie podlegało zarządowi Dyrektora Tatrzańskiego Parku Narodowego, a zatem było wyłączone z komunalizacji na mocy art. 11 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.
Zarzuty naruszenia art. 5 i 11 ustawy – Przepisy wprowadzające, należy zatem również uznać za nieusprawiedliwione przede wszystkim z powodu ich niezgodności z art.174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu, jak również z tego względu, że ocena Wojewódzkiego Sądu nie narusza ich.
Skarga kasacyjna zawiera również zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7 i 77 k.p.a.
Skarga ta jest środkiem odwoławczym od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, zatem zarzuty naruszenia przepisów postępowania powinny dotyczyć tych przepisów, które w postępowaniu miały przed tymi sądami zastosowanie. Od 1.01.2004 r. przepisów kpa sądy administracyjne nie stosują, gdyż postępowanie przed nimi normują przepisy cyt. wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut ten jest zatem zupełnie chybiony.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.