Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1192/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Województwa Zachodniopomorskiego na decyzję Ministra Skarbu Państwa z 27 kwietnia 2012 r. nr MSP/DMSP/2121/RSz/12MSP-DMSP-RS-555-1/12 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia przez województwo z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości, oddalił skargę.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy:
Pismem z dnia 28 czerwca 2011 r. Marszałek Województwa Pomorskiego, powołując się na art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) zwrócił się do Wojewody Zachodniopomorskiego o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Województwo mienia będącego we władaniu Zakładu Konserwacji Urządzeń Wodnych i Melioracyjnych Województwa Zachodniopomorskiego w Goleniowie.
Decyzją z dnia 24 sierpnia 2011 r., nr GN.III.7532.3.12.2011.MG Wojewoda Zachodniopomorski odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu Zakładu Konserwacji Urządzeń Wodnych i Melioracyjnych Województwa Zachodniopomorskiego w Goleniowie, w skład którego wchodzi nieruchomość zabudowana, położona w Gminie Cedynia, w obrębie ewidencyjnym Żelechów, nie posiadająca urządzonej księgi wieczystej, oznaczona numerem działki 128/1 o pow. 0,726 ha, zabudowana studnią głębinową i ogrodzeniem studni. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że sporna nieruchomość znajduje się we władaniu Zakładu Konserwacji Urządzeń Wodnych i Melioracyjnych Województwa Zachodniopomorskiego w Goleniowie bez tytułu prawnego, co uniemożliwia stwierdzenie nabycia powyższego mienia w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Decyzją z dnia 27 kwietnia 2012 r" nr MSP/DMSP/2121/RSz/12 MSP-DMSP-RS-555-1/12 po rozpoznaniu odwołania Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego od decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 24 sierpnia 2011 r. odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo Zachodniopomorskie mienia będącego we władaniu Zakładu Konserwacji Urządzeń Wodnych i Melioracyjnych Województwa Zachodniopomorskiego w Goleniowie, w skład którego wchodzi nieruchomość zabudowana studnią głębinową oraz ogrodzeniem, położona w Gminie Cedynia w obrębie ewidencyjnym Żelechów, oznaczona jako działka ewidencyjna nr 128/1 o pow. 0,726 ha, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Minister Skarbu Państwa przywołał treść art. 25 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r., na podstawie którego samorząd województwa przejął mające siedzibę na obszarze Województwa Zachodniopomorskiego zakłady konserwacji urządzeń wodnych i melioracyjnych.
Organ wyjaśnił przy tym, że w myśl art. 60 ust. 1 ww. ustawy, mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego, staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego.
Minister wskazał ponadto, że jego zdaniem zgromadzona w sprawie dokumentacja jednoznacznie wskazywała, że sporna nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa, co znajduje potwierdzenie w wypisie z ewidencji gruntów. Wskazał jednocześnie, że w sprawie brak jest jakichkolwiek wzmianek o władaniu formalnym sporną nieruchomością na dzień 1 stycznia 1999 r. przez jednostkę przejętą przez Województwo Zachodniopomorskie, tj. Zakład Konserwacji Urządzeń Wodnych i Melioracyjnych Województwa Zachodniopomorskiego w Goleniowie.
Powyższe oznacza, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała jedynie w nieformalnym posiadaniu tego Zakładu, a tym samym nie została spełniona podstawowa przesłanka z ww. art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, że władanie, o którym mowa w tym przepisie, nie zostało zdefiniowane, stąd też przy wykładni i stosowaniu przepisów ustawy należy sięgnąć do uregulowań prawnych zawartych w Kodeksie cywilnym, a w szczególności do art. 336 k.c. i następnych, które używają pojęcia "władania". I tak, art. 336 k.c. stanowi, że posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, który nią włada faktycznie jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą.
Jednocześnie art. 338 k.c. stanowi, że kto rzeczą faktycznie włada za kogoś innego, jest jej dzierżycielem. Z powyższego wynika, że posiadanie zawiera w sobie dwa elementy, a mianowicie fakt władztwa nad rzeczą tzw. rzecz corpus possessionis, któremu winien towarzyszyć animus possidendi, którego treść wynika z tytułu władania, dającego określony zakres władztwa nad rzeczą. Tak określone posiadanie korzysta z ochrony prawnej w drodze akcji posesoryjnej oraz korzysta z domniemania określonego w art. 341 k.c., iż posiadanie jest zgodne ze stanem prawnym.
Tym samym władanie rzeczą zostało ściśle połączone z prawem dającym określone władztwo nad rzeczą. Pojęcia "władania" występującego w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r., nie można zatem oderwać od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania i wypełniającego go konkretną treścią, która określa zakres uprawnień władającego nad rzeczą. Zatem, zdaniem Ministra, faktyczne dysponowanie mieniem bez żadnego formalnego tytułu prawnego nie może być podstawą do zastosowania art. 60, albowiem nie mieści się w pojęciu władania.
Minister Skarbu Państwa powołał się również na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2002 r., sygn. akt III RN 206/01 podzielając wyrażony w nim pogląd, że "władztwo oparte na umowie (tytule obligacyjnym) nie może mieć skutku dalej idącego niż trwały zarząd, mający w świetle ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, charakter zbliżony do prawa własności".
Powołując się poza tym na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy stwierdził, że nabyciu przez jednostkę samorządu terytorialnego podlega mienie Skarbu Państwa, które znajduje się we władaniu instytucji i osób prawnych w przewidzianej prawem formie tj. na podstawie tytułu prawnego takiego jak: użytkowanie, zarząd, trwały zarząd. Nie można mówić o "władaniu" w przypadku, gdy nie ma dokumentu świadczącego o tytule prawnym do nieruchomości (wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1330/09). W konsekwencji, zdaniem Ministra, faktyczne dysponowanie mieniem, bez tytułu prawnego, nie może być podstawą do zastosowania art. 60 ustawy z dnia 14 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 2076/03).
Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że zgodnie z przepisem art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133 poz. 872 ze zm.), mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Nabycie mienia, o którym mowa w ust. 1 stwierdza wojewoda w drodze decyzji – art. 60 ust. 3 ustawy.
Podstawową zatem przesłanką nabycia mienia Skarbu Państwa w trybie art. 60 ust. 1 ustawy jest "władanie" tym mieniem przez państwową jednostkę organizacyjną – przejmowaną z dniem 1 stycznia 1999 r. przez określoną jednostkę samorządu terytorialnego. Sąd podkreślił, że ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera normatywnej definicji pojęcia "władanie" użytego w art. 60 ust.
1. Wykładni tego pojęcia dokonał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 grudnia 2002 r. sygn. akt III RN 206/01, w którym stwierdził, że użyte w art. 68 ust. 1 ustawy (a zatem analogicznie również w art. 60 ust.
1) – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną pojęcie "władanie" nie może być identyfikowane z pojęciem "faktyczne władanie", jakim posługuje się Kodeks cywilny i może podlegać wykładni co do jego prawnego (normatywnego) znaczenia odmiennej od tej, która stosowana jest w przypadku przepisów Kodeksu cywilnego (art. 222, art. 336, art. 338, art. 339 k.c.). Jeżeli bowiem spojrzeć na przepisy ustawy nie jako na przepisy regulujące jedynie stosunki cywilnoprawne (prywatnoprawne, własnościowe), lecz przepisy o charakterze ustrojowym (publicznoprawnym), regulujące kwestię wyposażenia nowo tworzonych jednostek samorządu terytorialnego w mienie mające służyć wykonywaniu przez nie ich publicznych zadań, to wówczas "władanie mieniem", o jakim stanowi przepis art. 68 ust. 1 ustawy (a także art. 60 ust. 1), nie powinno być utożsamiane z pojęciem posiadania w ujęciu cywilnoprawnym. Sąd Najwyższy wyraził pogląd, iż nabycie ex lege prawa własności nieruchomości będącej we władaniu określonego w ustawie podmiotu mogło dotyczyć tylko takiego władztwa nad mieniem państwowym, które dawało władającemu możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki, czyli takich form władztwa nad mieniem Skarbu Państwa, które zawierało w sobie wiele cech właściwych dla wykonywania władztwa przez właściciela. Posiadanie zależne nie stanowi zatem "władania" w rozumieniu art. 68 ust. 1 czy art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i tym samym nie stanowi przesłanki nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności mienia Skarbu Państwa w trybie powołanych przepisów (por. OSNP 2003/24/584).
Pogląd powyższy zyskał aprobatę w orzecznictwie sądowym i Sąd pogląd ten podzielił.
Przenosząc powyższe na grunt sprawy Sąd stwierdził, że decydujące znaczenie mają jeszcze dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. – tj. 1 stycznia 1999 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie Skarbu Państwa należało do instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego.
Sąd wskazał, że jedynym dowodem na dysponowanie przez Wojewódzki Zakład Konserwacji Urządzeń Wodnych i Melioracyjnych w Goleniowie zabudowaną studnią głębinową oraz ogrodzeniem, położoną w Gminie Cedynia w obrębie ewidencyjnym Żelechów, oznaczoną jako działka ewidencyjna nr 128/1 – na dzień 1 stycznia 1999 r. jest protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 5 marca 1979 r. zawarty pomiędzy Urzędem Miasta i Gminy Cedynia a Wojewódzkim Zakładem Usług Wodnych w Goleniowie. W protokole tym jednak brak jest jakiegokolwiek oznaczenia nieruchomości, której dotyczy (numer działki, obszar). Z protokołu wynika jedynie, że dotyczy on sieci wodociągowej Żelechów i Sieci Wodociągowej Czachów.
Sąd podkreślił, że w styczniu 1999 r. prawną formą władania, która uprawniała do władania nieruchomością był zarząd (dziś trwały zarząd). Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości.
Strona zainteresowana komunalizacją winna zatem była dysponować indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też nawet protokołu zdawczo-odbiorczego, który świadczyłby o formalnym wpadaniu nieruchomością na dzień 1 stycznia 1999 r. Sąd podkreślił, że istnienia władania w rozumieniu przepisu art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie można domniemywać. Istotne jest również, że jakikolwiek indywidualny akt o oddaniu nieruchomości we władanie powinien był określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (por. uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III, CZP 31/93, OSNC z 1994/2/27 oraz wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 r. I OSK 929/09). Uchwała ta dotyczy wprawdzie instytucji zarządu, niemniej jednak, w ocenie Sądu należy odnieść ją także do stanu faktycznego sprawy.
Faktyczne władanie nieruchomością bez tytułu, na który wskazano wyżej, nie może być, zdaniem Sądu, podstawą do zastosowania art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.
Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), oddalił skargę.
Województwo Zachodniopomorskie wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości.
Skargę kasacyjną oparło na zarzutach:
- 1) naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności; art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. przez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i brak wszechstronnej oceny zgromadzonego materiały dowodowego i ograniczenie się jedynie do kwestii istnienia decyzji o zarządzie, trwałym zarządzie czy przekazaniu w użytkowanie nieruchomości,
- 2) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy – art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez błędną wykładnię i przyjęcie, że wskazany przepis ma wyłączne zastosowanie do sytuacji istnienia decyzji o zarządzie, trwałym zarządzie czy przekazaniu w użytkowanie nieruchomości, i nie podlegają pod jego dyspozycje stany faktyczne władania nieruchomością z wyłączeniem innych podmiotów.
Na tych podstawach wnosiło o:
- 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1192/12 i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpatrzenia,
- 2) zasądzenie od organu na rzecz Województwa Zachodniopomorskiego kosztów postępowania skargowego w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W piśmie procesowym z 4 marca 2013 r. Województwo Zachodniopomorskie wskazało, że w pkt 1 skargi kasacyjnej określiło nieprawidłowo przepisy k.p.a., a winno być art. 231 i 233 k.p.c. mające zastosowanie w postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) nie jest zasadny. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów tej ustawy z tym dniem stają się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Art. 60 ust. 1 ustawy ustanawia przesłankę podstawową przejścia z mocy prawa mienia państwowego przez jednostkę samorządu terytorialnego – przesłankę "władania" tym mieniem przez państwową jednostkę organizacyjną przejmowaną z dniem 1 stycznia 1999 r. przez określoną jednostkę samorządu terytorialnego, przesłankę, której spełnienie w danej sprawie jest ustalone w trybie przepisów prawa procesowego, a zatem w trybie postępowania administracyjnego. W myśl bowiem art. 60 ust. 3 tej ustawy, nabycie mienia, o którym mowa w art. 60 ust. 1, stwierdza wojewoda w drodze decyzji administracyjnej.
W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię art. 60 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przyjmując za Sądem Najwyższym, że nabycie z mocy prawa, własności nieruchomości będącej we władaniu określonego w ustawie podmiotu, mogło dotyczyć tylko takiego władztwa nad mieniem państwowym, które dawało władającemu możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości zgodnie z wymogami prawidłowej gospodarki czyli takich form władztwa nad mieniem Skarbu Państwa, które zawierało w sobie wiele cech właściwych dla wykonywania władztwa przez właściciela. Nie ma uzasadnionych racji do odstąpienia od takiej wykładni tej podstawowej przesłanki nabycia z mocy prawa mienia Skarbu Państwa przez Województwo Zachodniopomorskie.
W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał kontroli prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, poddając ocenie znaczenie dowodowe protokołu zdawczo-odbiorczego środka trwałego z dnia 5 marca 1979 r. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 231 i art. 233 Kodeksu postępowania cywilnego, nie podważając jednak oceny protokołu zdawczo-odbiorczego co do oznaczenia przedmiotowego mienia mającego pozostawać we władaniu Zakładu Konserwacji Urządzeń Wodnych i Melioracji Województwa Zachodniopomorskiego. Należy też wskazać, że na zasadność tego zarzutu ma wpływ wyznaczenie zakresu stosowania odpowiedniego przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Przepisy Kodeksu postępowania cywilnego stosuje się do postępowania dowodowego, które w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzone jest w granicach wyznaczonych w art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej nie wyprowadzono zarzutu naruszenia art. 106 § 3 ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi.