Wyrok NSA z 21 listopada 2006 r., I OSK 641/06

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 21 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S.

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Go 437/05

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno /spr./, Sędziowie NSA Barbara Adamiak, Małgorzata Pocztarek
Kamil Wertyński protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Go 437/05 oddalił skargę W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2004 r., nr [...] w sprawie zasiłku celowego. W uzasadnieniu sąd wskazał, że przepis art. 8 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) o pomocy społecznej określa, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje m.in. z powodu bezdomności, ubóstwa, bezrobocia, niepełnosprawności czy też długotrwałej lub ciężkiej choroby osoby samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł. Z ustaleń faktycznych dokonanych przez organ wynika, że skarżący nie ma dochodu i jest osobą samotnie gospodarującą.

Zgodnie z treścią art. 39 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W niniejszej sprawie, zasiłek celowy organ przyznał skarżącemu na pokrycie kosztów sądowych. Należy zwrócić uwagę, że przepisy zarówno postępowania cywilnego, jak i postępowania przed sądami administracyjnymi przewidują możliwość zwolnienia od konieczności ponoszenia kosztów postępowania w sytuacji, gdy strona nie jest w stanie ich ponieść bez uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny. Z tego też względu zdaniem Sądu - w niniejszej sprawie organ naruszył przepisy prawa materialnego (art. 39 ustawy o pomocy społecznej), gdyż nieprawidłowo przyjął, że przyznanie skarżącemu zasiłku celowego na koszty sądowe jest niezbędną potrzebą bytową skarżącego.

Z uwagi jednak na treść art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Sąd nie uchylił decyzji organu I, jak i II instancji. Zgodnie z przytoczonym przepisem Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. W niniejszej sprawie nie wystąpiło takie naruszenie prawa, które skutkowałoby nieważnością postępowania. Natomiast uchylenie decyzji z tego względu, że cel, na jaki został przyznany skarżącemu zasiłek, narusza art. 39 ustawy o pomocy społecznej, byłoby orzeczeniem na niekorzyść skarżącego.

Przyznanie skarżącemu świadczenia w formie zasiłku celowego nie nastąpiło z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Organ wskazał przesłanki, którymi się kierował przy przyznawaniu pomocy w tej formie, tzn. wskazał, że zasiłki celowe w wyższej kwocie otrzymują rodziny wielodzietne, osoby mające istotne problemy zdrowotne. Wskazał również, że osoby samotne i zdolne do pracy zasiłek celowy otrzymują poniżej średniej wysokości zasiłku przyznawanego przez organ. Należy mieć również na uwadze, że przyznane świadczenie - zasiłek celowy - ma charakter świadczenia fakultatywnego. Świadczenia te realizowane są w granicach posiadanych przez organ środków finansowych. Organ również wykazał swoje możliwości finansowe poprzez podanie wysokości otrzymywanej dotacji na ten cel, jak również liczby osób korzystających z pomocy w tej formie.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów podnoszonych przez skarżącego należy stwierdzić, iż również są one nieuzasadnione. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej - pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Nie oznacza to, że organ jest zobowiązany do przyznania mieszkania czy też znalezienia pracy, która nadto odpowiadałaby skarżącemu. Przepisy dotyczące pomocy społecznej nie nakładają na organ obowiązku zapewnienia mieszkania, opłacenia rachunków za prąd i gaz, jak również zapewnienia łączności - czego domaga się skarżący. Instytucja pomocy społecznej zmierza do wspierania osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia ich potrzeb. Działanie Ośrodka Pomocy Społecznej dotyczyć winno wspierania i udzielania pomocy, nie zaś dostarczania środków do życia, jak również dbania o to, by skarżący miał "godne warunki życia", bez współdziałania skarżącego w osiągnięciu tego celu. Z akt administracyjnych przedmiotowego postępowania, jak również z akt wielu innych spraw skarżącego, które toczyły się przed niniejszym Sądem, wynika, że skarżący jest osobą zdrową i zdolną do pracy. Z tego też względu jest w stanie przedsięwziąć działania, które pozwolą mu zaspokoić jego potrzeby. Organy pomocy społecznej powinny go w tym wspierać, a nie wyręczać.

Skargą kasacyjną z 16 lutego 2006 r. W. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 ust. 3 i ust. 4 oraz 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 12.3.2004 r. o pomocy społecznej i przyjęcie, że wysokość zasiłku celowego z zasady ma być większa dla osób samotnie wychowujących dzieci, osób mających istotne problemy zdrowotne oraz rodzin wielodzietnych, bez badania konkretnych niezbędnych potrzeb bytowych tych osób, które decydują o wysokości zasiłku celowego;
2. naruszenie prawa materialnego polegające na niezastosowaniu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i w konsekwencji nierówne traktowanie osób ubiegających się o zasiłek celowy; odgórne ustalenie, że wyższe świadczenia należą się rodzinom wielodzietnym, osobom samotnie wychowującym dzieci oraz osobom mającym istotne problemy zdrowotne, podczas gdy do ustalania wysokości zasiłku celowego mają znaczenie potrzeby osób ubiegających się o świadczenia, a te w zależności od sytuacji osobistej i dochodów innych domowników mogą kształtować się różnie;
3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

• art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ośrodek Pomocy Społecznej w [...], a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. i niezebranie pełnego materiału dowodowego, nieustalenie niezbędnych potrzeb bytowych skarżącego, a w konsekwencji nieodniesienie przedmiotowych potrzeb do możliwości pomocy społecznej, pomimo, że decyzja Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] jest decyzją uznaniową i winna w tym zakresie w szczegółowym uzasadnieniu wskazywać, jakie ustalenia faktyczne odnośnie potrzeb bytowych poczynił organ, jakie okoliczności uznał za udowodnione,
• art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (zwanej dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, dotyczących niezbędnych potrzeb bytowych skarżącego.

Wskazując na powyższe uchybienia wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz Kancelarii Adwokackiej adwokata M. Ł. kwoty 146,40 zł (słownie: sto czterdzieści sześć złotych i 40 gr) tytułem nieopłaconych kosztów pomocy prawnej udzielanej z urzędu.

W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd I instancji nie uwzględnił błędów popełnionych tak przez organ I, jak i II instancji w zakresie braku ustalenia potrzeb bytowych skarżącego oraz przyznania z zasady pewnym grupom osób świadczeń wyższych na podstawie kryteriów nieznajdujących odzwierciedlenia w ustawie o pomocy społecznej. Art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (zwanej dalej ustawą) przewiduje, iż "w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy". Ust. 2 art. 39 podaje przykłady wydatków, na których pokrycie zasiłek ten może być przyznawany. Z kolei art. 3 ust 3 i ust 4 ustawy przewidują, iż "rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie, pomocy", a "potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej". Są to zasadnicze kryteria i warunki decydujące o przyznaniu i wysokości zasiłku celowego (pomijając kryteria określone w art. 8 ustawy, które skarżący spełniał). Sąd I instancji poprzestaje na stwierdzeniu, iż uznano za niezbędną potrzebę bytową konieczność opłacenia kosztów sądowych w sprawie, co nie dawało według Sądu podstawy do przyznania zasiłku, jednak z uwagi na zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego nie mogło być skorygowane. Tymczasem całkowicie Sąd I instancji pomija fakt, iż OPS w [...] nie ustalił niezbędnych potrzeb bytowych skarżącego. Takie potrzeby, wyszczególnione w art. 39 ust 2 powoływał skarżący m. in. w swojej skardze. Brak ustaleń w tym zakresie narusza przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazujący organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponieważ wysokość zasiłku celowego jest niejako wypadkową pomiędzy potrzebami konkretnej osoby, a możliwościami pomocy społecznej, w uzasadnieniu decyzji o przyznaniu takowego zasiłku winno znaleźć się wskazanie, jakie i na jakiej podstawie niezbędne potrzeby bytowe ustalił OPS, dlaczego nie uwzględnił innych, zgłaszanych potrzeb (czy np. z powodu braku dowodów), na jakiej podstawie ograniczył wysokość przyznanego zasiłku (w zasadzie zawsze należy liczyć się z tym, że zasiłek nie pokryje wszelkich niezbędnych potrzeb). Jednakże decyzja OPS w [...] w ogóle nie wspomina o niezbędnych potrzebach bytowych skarżącego. Uzasadnienie decyzji sprowadza się do podania, jaki jest średni zasiłek celowy przyznawany za poprzedni miesiąc oraz wytłumaczenia, iż skarżący otrzymał zasiłek poniżej średniej, albowiem powyżej średniej zasiłki przyznawane są rodzinom wielodzietnym, osobom samotnie wychowującym dzieci lub mającym istotne problemy zdrowotne. Powyższe oznacza, że uzasadnienie decyzji organu I instancji sporządzone zostało z naruszeniem zasad przewidzianych w art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto OPS w [...], a za nim SKO w [...] i Sąd I instancji przyjęli, że pewnym kategoriom osób, bez ustalania konkretnych potrzeb bytowych, stanu majątkowego z zasady należą się wyższe świadczenia. W konsekwencji pozostałe osoby są dyskryminowane i z założenia, pomimo że mogą mieć większe potrzeby niż np. osoba samotnie wychowująca dziecko, otrzymują świadczenia w niższej wysokości. Takie założenia narusza przepisy Konstytucji RP oraz przepisy ustawy o pomocy społecznej, wprowadzając nierówne traktowanie osób o takich samych potrzebach, a także uzależnia wysokość zasiłku nie od potrzeb i możliwości finansowych pomocy społecznej, ale od spełnienia warunku nieprzewidzianego przez przepisy (przynależność do jednej z trzech wyszczególnionych wyżej grup).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wyżej wymaganiom, to jednak postawione w niej zarzuty są całkowicie bezzasadne, ponieważ zostały źle postawione.

Należy wszak zważyć, że Sąd I instancji uznał obie decyzje wydane w sprawie za wadliwe, ponieważ zasiłek celowy został przyznany skarżącemu na pokrycie kosztów sądowych, co nie mieści się w pojęciu "niezbędnej potrzeby bytowej", a tylko na zaspokojenie takiej potrzeby można go udzielić stosownie do art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Sąd nie uchylił zaskarżonych decyzji jedynie ze względu na obowiązujący w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej (art. 134 § 2 p.p.s.a.) uznając, że mające miejsce w rozpoznawanej sprawie naruszenie prawa nie skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Zatem podstawą prawną zaskarżonego orzeczenia, oddalającego skargę W. S. była norma zawarta w art. 134 § 2 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, warunkiem koniecznym do ustalenia, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym doszło do naruszenia prawa, jest postawienie zarzutu naruszenia przez Sąd instytucji zakazu reformationis in peius przez błędną jej wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W tym pierwszym wypadku należy wykazać, że zaskarżony akt nie naruszał prawa albo że go naruszał w stopniu skutkującym stwierdzeniem jego nieważności. Natomiast zarzucając Sądowi niewłaściwe zastosowanie zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego należy wyjaśnić, dlaczego wydanie wyroku uchylającego zaskarżone decyzje nie prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej i faktycznej strony.

Zatem zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za źle postawione, ponieważ dotyczą one przepisów prawa, które nie miały zastosowania w sprawie sądowoadministracyjnej, rozpoznanej przez WSA w Gorzowie Wlkp. ze względu na przyjętą przez ten Sąd ocenę prawną (wydanie wyroku uwzględniającego skargę działałoby na niekorzyść skarżącego).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.