Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1805/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. N. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Dyrektor Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...], na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 z późn. zm.) oraz § 137 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Oborny Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r., Nr 7, poz. 38 z późn. zm.) wypowiedział A. N. stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej, wskazując, że na podstawie rozkazu Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego Nr PF-332/Org./P1 z dnia 8 sierpnia 2002 r. w sprawie zmian organizacyjnych w jednostkach szkolnictwa wojskowego, Centrum Szkolenia Czołgowo - Samochodowego, w którym pełnił on zawodową służbę wojskową, z dniem 31 grudnia 2002 r. uległo rozformowaniu, w wyniku czego A. N. utracił zajmowane wówczas stanowisko służbowe (na podstawie Rozkazu Dowódcy Wojsk Lądowych Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r.) i nie było możliwości zaproponowania mu innego stanowiska, stosownie do posiadanego stopnia wojskowego oraz kwalifikacji zawodowych.
W dniu [...] kwietnia 2007 r. A. N. złożył do Ministra Obrony Narodowej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej.
Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2002 r..
Po rozpoznaniu wniosku A. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r., wskazując, że decyzję z dnia [...] listopada 2002 r., o wypowiedzeniu skarżącemu stosunku służbowego doręczono mu w dniu [...] grudnia 2002 r., za pokwitowaniem na egzemplarzu aktowym, a wobec okoliczności, że A. N. nie złożył od niej odwołania, decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności w administracyjnym toku instancji.
Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...], przeniósł A. N. do rezerwy z dniem [...] września 2003 r. wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez organ wojskowy.
Na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], A. N. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 78 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez przyjęcie, iż w świetle tego przepisu, dopuszczalnym jest wypowiedzenie stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przy braku rzeczywistego, a w tym czasowego, związku przyczynowego pomiędzy rozformowaniem jednostki wojskowej, w której żołnierz zawodowy pełnił służbę, a wypowiedzeniem. Podniesiono także, iż w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono, która z przesłanek z art. 78 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy stanowiła przyczynę wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej.
Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1805/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę A. N. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], wskazał, że stwierdzenie nieważności oznacza, iż decyzja, co do której takie rozstrzygnięcie wydano, nie wywoła skutków prawnych, przy czym Sąd podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji i wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Sąd wskazał, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie można stwierdzić, aby organ wojskowy, wydając decyzję o wypowiedzeniu skarżącemu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, dopuścił się naruszenia prawa materialnego, ewentualnie przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy i, aby naruszenie to było rażące.
Sąd wskazał, że zasadnicza przesłanka wynikająca z art. 78 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, polegająca na rozformowaniu Centrum Szkolenia Czołgowego, gdzie skarżący pełnił zawodową służbę wojskową, została w niniejszej sprawie spełniona, co wynika z rozkazu Szefa Sztabu Wojska Polskiego nr PF-332/Org./P1 z dnia 8 sierpnia 2002 r. w sprawie zmian organizacyjnych w jednostkach szkolnictwa wojskowego podległych Dowódcom Rodzajów Sił Zbrojnych. W związku z tym, zdaniem Sądu, nie ma podstaw do kwestionowania zasady wypowiedzenia stosunku służbowego skarżącemu, przy czym Sąd zwrócił uwagę, że nie jest on władny kwestionować zasadności tego rodzaju zmian strukturalnych i organizacyjnych w Siłach Zbrojnych pod względem celowości i prowadzonej przez Ministerstwo Obrony Narodowej polityki obronnej i dostosowania struktur Sił Zbrojnych Wojska Polskiego do współczesnych wymagań.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zatem, że skoro dokonane skarżącemu wypowiedzenie stosunku służbowego wynikało z rzeczywistego rozformowania jednostki wojskowej, w której pełnił on zawodową służbę wojskową, a organy wojskowe w sposób należyty wykazały w postępowaniu administracyjnym, że brak było możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe, to była podstawa do zastosowania przepisu art. 78 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył pełnomocnik A. N., radca prawny G. S., wnosząc o:
- zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez orzeczenie, iż stwierdza się nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej w pierwszej instancji w całości, względnie o:
- zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez orzeczenie, iż uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję wydaną w pierwszej instancji, obie w całości, względnie o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- naruszenie prawa materialnego, to jest:
- art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 z późn. zm.), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,
- art. 20 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy, poprzez błędną wykładnię, poprzez przyjęcie na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy, iż żołnierz w chwili doręczenia mu decyzji o wypowiedzeniu zajmował stanowisko służbowe w strukturach Centrum Szkolenia Samochodowo - Czołgowego w P., które nie istniało;
- naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 107 § 3 K.p.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję odnoszącą się do decyzji, w której brak było dostatecznego uzasadnienia decyzji administracyjnej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Dowódca Wojsk Lądowych w okresie od stycznia 2005 r. do grudnia 2006 r. stwierdził nieważność kilkuset decyzji o wypowiedzeniu wydanych przez Dowódcę POW w B., a podobne stanowisko prezentował Minister Obrony Narodowej jeszcze na początku 2005 r. W związku z tym, zdaniem skarżącego, jest naruszeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, traktowanie go, inaczej, niż pozostałych, znajdujących się w takiej samej sytuacji prawnej żołnierzy.
Skarżący podniósł, że dziwne jest, aby dopatrywać się związku przyczynowego pomiędzy rozformowaniem tej akurat konkretnej jednostki wojskowej a wypowiedzeniem skarżącemu stosunku służbowego, skoro nadal, pomimo rozformowania tej jednostki, pełnił on jeszcze zawodową służbę wojskową.
W ocenie autora skargi kasacyjnej można było dokonać wypowiedzenia na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 1 lub pkt 3, gdyż akurat te przepisy nie wymagają, aby żołnierz pełnił służbę na danym stanowisku. Wskazano ponadto, że etat Centrum został unieważniony i stanowisko skarżącego fizycznie nie istniało.
Autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, że w myśl art. 20 ust. 1 powołanej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, niedopuszczalnym jest, aby żołnierz zawodowy służby stałej ani nie zajmował stanowiska służbowego, ani nie był w dyspozycji, ani nie pozostawał w rezerwie kadrowej. W związku z tym, zdaniem skarżącego, skoro wypowiedziano mu stosunek służbowy w momencie, gdy ani nie zajmował stanowiska służbowego, ani nie był w dyspozycji, ani rezerwie kadrowej, to oznacza to, że decyzja o wypowiedzeniu została wydana bez podstawy faktycznej i z rażącym naruszeniem art. 78 ust. 2 pkt 2 wskazanej wyżej ustawy.
Pełnomocnik skarżącego wskazał ponadto, że w decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego organ nie wskazał, jakie podjął czynności związane z rozważeniem możliwości wyznaczenia skarżącego na stanowisko służbowe w ramach resortu Obrony Narodowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skuteczne natomiast zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazać należy, że jeśli skargę kasacyjną oparto o obie podstawy z art. 174 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd odwoławczy najpierw bada zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż tylko wtedy, gdy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, lub nie został podważony, można przejść do badania zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny chce podkreślić, że rolą sądów administracyjnych jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, między innymi z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, co nie oznacza, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sądy stosują przepisy postępowania obowiązujące przed organami administracji publicznej. Sądy Administracyjne orzekają bowiem w oparciu o przepisy powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulują postępowanie administracyjne, to jest przed organami administracyjnymi. Powołując zatem w skardze kasacyjnej przepis Kodeksu postępowania administracyjnego jako podstawę tejże skargi, należy zawsze go powiązać z przepisem powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W niniejszej natomiast sprawie skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., który to przepis odnosi się do postępowania administracyjnego, a nie sądowoadministracyjnego, w związku z czym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy, że powołanie przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego w oderwaniu od przepisów postępowania sądowego nie pozwala traktować tego zarzutu jako ustawowej podstawy skargi kasacyjnej.
Odnośnie naruszenia prawa materialnego, podkreślić należy, że naruszenie takie może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.
Podkreślić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, której podstawę wydania stanowił przepis art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.
Rozpoczynając rozważania nad zasadnością skargi kasacyjną w tym zakresie, należy zauważyć, że Sąd nie jest władny kwestionować zasadności zmian strukturalnych i organizacyjnych w Siłach Zbrojnych pod względem celowości i prowadzonej przez Ministerstwo Obrony Narodowej polityki kadrowej. Sądowa kontrola takich decyzji jest bowiem ograniczona i sprowadza się wyłącznie do badania, czy nie noszą one cech dowolności, a więc, czy organ rozstrzygający poprzedził swoje rozstrzygniecie wszechstronnym i dogłębnym rozważeniem wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.
W niniejszej sprawie podstawę skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia prawa materialnego stanowi zarzut naruszenia przepisu art. 78 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, z którego to przepisu wynikają dwa warunki, które muszą być spełnione łącznie, aby organ wojskowy mógł dokonać wypowiedzenia stosunku służbowego żołnierzowi zawodowemu, to jest jednostka wojskowa, w której żołnierz zawodowy pełnił zawodową służbę wojskową podlega rozformowaniu lub zmniejszył się jej stan etatowy oraz brak jest możliwości wyznaczenia żołnierza zawodowego na inne stanowisko służbowe.
Dla jasności niniejszego wywodu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne podkreślenie, że pojęcie "rozformowanie" oznacza likwidację, rozwiązanie, natomiast "przeformowanie" to przekształcenie, uformowanie na nowo, podzielając istniejące w tym zakresie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazujące, że "o rozformowaniu można mówić, gdy jednostka ta ulega likwidacji" (por. wyrok NSA o sygn. akt. II SA 1377/01) oraz, że "pojęcie rozformowania jednostki wojskowej oznacza zniesienie lub likwidację jednostki wojskowej w dotychczasowym kształcie organizacyjnym, polegającą na likwidacji poszczególnych etatów i stanowisk, (...) a wszystko to prowadzi do ogólnego zmniejszenia się stanu etatowego" (por. wyrok NSA o sygn. akt II SA 2874/00). W tym świetle fakt rozformowania jednostki skarżącego nie może budzić wątpliwości.
Uznać należy, że w rozpoznawanej sprawie pierwsza przesłanka uzasadniająca dokonanie wypowiedzenia stosunku służbowego w trybie art. 78 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, została spełniona, co wynika z rozkazu Szefa Sztabu Wojska Polskiego nr PF-332/Org./P1 z dnia 8 sierpnia 2002 r. w sprawie zmian organizacyjnych w jednostkach szkolnictwa wojskowego podległych Dowódcom Rodzajów Sił Zbrojnych. Nie ulega również wątpliwości, że wskutek upływu okresu wypowiedzenia stosunku służbowego Minister Oborny Narodowej, decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., przeniósł A. N. do rezerwy z dniem [...] września 2003r.
Zauważyć należy, że warunek jakim jest brak możliwości wyznaczenia żołnierza na inne stanowisko służbowe, określony w art. 78 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, odnosi się wyłącznie do jednostki organizacyjnej, w której żołnierz pełnił służbę, przy czym musi istnieć związek przyczynowy między reorganizacją jednostki wojskowej lub zmniejszeniem jej stanu etatowego a wypowiedzeniem żołnierzowi zawodowemu stosunku służbowego.
Podkreślić w tym miejscu wypada, że żołnierzowi zawodowemu można wypowiedzieć stosunek służbowy na podstawie art. 78 ust.2 pkt 2 powołanej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, również w trakcie zmniejszania stanu etatowego jednostki wojskowej, a nie tylko po zakończeniu tego procesu, które to stanowisko było już wielokrotnie wyrażane przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2001 r., sygn. akt II SA 2673/00, LEX nr 77681; wyrok NSA z dnia 10 września 2001 r., sygn. akt II SA 1530/01, LEX nr 140906, wyrok NSA z dnia 11 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1061/06, niepubl.). Inaczej mówiąc, wypowiedzenia stosunku służbowego można dokonać w trakcie likwidacji jednostki lub zmniejszenia jej stanu etatowego, a nie tylko po zakończeniu tych procesów, a organ wojskowy przy dokonywaniu wypowiedzenia stosunku służbowego, nie ma obowiązku wykazania braku możliwości wyznaczenia żołnierza na stanowisko służbowe w innych jednostkach organizacyjnych (por. wyr. NSA z dnia 9 sierpnia 2001r., sygn. akt II SA 1377/01 oraz z dnia 26 lipca 2001r., sygn. akt II SA 2673/00).
W związku z tym uznać należy, że wykładnia art. 78 ust.2 pkt 2 powołanej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych dokonana przez Ministra Obrony Narodowej, którą podzielił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, była dopuszczalna, co wyklucza zarzut rażącego naruszenia tego przepisu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu tego przepisu zachodzi bowiem tylko wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r. o sygn. akt V SA 86/92, opubl. ONSA 1993/1/23). W rozpoznanej natomiast sprawie przesłanki te nie wystąpiły.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że zaistniała również druga z przesłanek przewidzianych w art. 78 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Niewadliwie bowiem ustalono, że brak było możliwości wyznaczenia skarżącego na inne stanowisko służbowe, zwłaszcza w sytuacji powszechnie znanej restrukturyzacji Sił Zbrojnych, pociągającej za sobą znaczne zmniejszenie ich stanu osobowego.
W związku z tym, skoro dokonane skarżącemu wypowiedzenie stosunku służbowego wynikało z rozformowania jednostki, w której pełnił on zawodową służbę wojskową, zaś brak było możliwości zaproponowania mu innego stanowiska służbowego, stosownie do posiadanego stopnia wojskowego oraz kwalifikacji wojskowych, to uznać należy, że nie nastąpiło rażące naruszenie przepisu art. 78 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył zatem obowiązującego prawa, w związku z czym niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 78 ust. 2 pkt 2 oraz art. 20 ust. 1 powołanej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.