Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. postanowieniem wydanym w dniu 29 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 181/19 odrzucił skargę M. S. i T. K. na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w przedmiocie wyznaczenia terminu do złożenia oświadczenia o zamiarze nabycia lokalu mieszkalnego i przygotowania regulaminu sprzedaży mieszkań.
Odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Sąd stwierdził, że sprawa nie należy właściwości sądów administracyjnych. Wskazał, że skarżący domagają się zobowiązania Rektora Uniwersytetu do podjęcia wskazanych w skardze czynności związanych ze sprzedażą lokali mieszkalnych, tj. wyznaczenia trzymiesięcznego terminu do złożenia pisemnego oświadczenia o zamiarze nabycia lokalu mieszkalnego i do przygotowania regulaminu sprzedaży mieszkań w budynku położonym przy ul. [...] 2-2c w [...] uwzględniającego dotychczasowe Regulaminy korzystania z pomieszczeń ustanowione przez Uniwersytet na przestrzeni ostatnich kilkudziesięciu lat. Tymczasem, zdaniem Sądu, wszelkie kwestie związane ze zbywaniem nieruchomości, w tym również czynności negocjacyjne poprzedzające zawarcie umowy sprzedaży, regulowane są przez przepisy prawa cywilnego a nie administracyjnego; sama umowa sprzedaży również nie może być zawarta w innej formie niż umowa cywilno-prawna, zatem wszelkie spory dotyczące zasad zbywania nieruchomości mogą być rozstrzygane wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym.
Od powyższego postanowienia skarżący wywiedli skargę kasacyjną wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie rozpatrzenie skargi poprzez zobowiązanie Uniwersytetu do wydania regulaminu precyzującego warunki sprzedaży mieszkań w domu doktoranta, rozpoznanie sprawy bez rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:
- przepisów prawa materialnego, tj.:
1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych będących własnością Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa (Dz.U. z 2016 r., poz.
- dalej "ustawa o zasadach zbywania" poprzez ich błędne niezastosowanie w sprawie, polegające na przyjęciu za trafny wyrażonego przez organ stanowiska dot. braku administracyjno-prawnego charakteru sprawy, cytując orzecznictwo WSA w Gdańsku dot. umów dzierżawy, podczas gdy w niniejszej sprawie zawierane są umowy najmu, które skutkowało bezprawnym brakiem zobowiązania Uniwersytetu do przestrzegania ustawy o zasadach zbywania, 2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 4 w zw. z art. 2 ustawy o zasadach zbywania poprzez ich błędne niezastosowanie w sprawie, które skutkowało brakiem wyznaczenia 3 miesięcznego terminu w rozumieniu art. 5 ustawy o zasadach zbywania, 3/ art. 145a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 4 w zw. z art. 2 ustawy o zasadach zbywania poprzez niezobowiązanie organu do wydania w określonym terminie regulaminu przewidującego konkretyzację postanowień ustawowych dot. zbywania mieszkań i niewyznaczenia 3 miesięcznego terminu najemcom i pracownikom do wydanie oświadczenia o chęci zakupu (deklaracji), które skutkowało brakiem realizacji ustawowych zobowiązań Uniwersytetu, 4/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 4 w zw. z art. 2 ustawy o zasadach zbywania poprzez naruszenie zasady praworządności polegające na zezwoleniu na działania organu polegającego na zaniechaniu przygotowania regulaminu, konkretyzującego zasady sprzedaży mieszkań, które skutkowało aprobatą działalności Uniwersytetu uchylającego się od wykonania ustawowych zobowiązań, 5/ art. 145 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 5 § 1 ustawy o zasadach zbywania poprzez niezobowiązanie organu do przygotowania regulaminu uwzględniającego prawo pierwokupu skarżących, a co najmniej do wyznaczenia 3 miesięcznego terminu do złożenia pisemnego oświadczenia o zamiarze nabycia lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy o zasadach zbywania, które skutkowało podtrzymaniem niezgodnej z prawem praktyki uczelni uchylania się od wypełnienia ustawowych zobowiązań, 6/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 4 w zw. z art. 2 ustawy o zasadach zbywania poprzez niezobowiązanie organu do stwierdzenia i uznania uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, tu ustawy o zasadach zbywania, co skutkowało podtrzymaniem niezgodnej z prawem praktyki uczelni uchylania się od wypełnienia ustawowych zobowiązań, 7/ art. 145 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez niestwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w sytuacji, w której Uniwersytet od 4 lat zwleka z przestrzeganiem ustawy o zasadach zbywania, które skutkowało podtrzymaniem niezgodnej z prawem praktyki uczelni uchylania się od wypełnienia ustawowych zobowiązań, 8/ art. 145 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało aprobatą praktyki uczelni niestosowania obowiązującego prawa – ustawy o zasadach zbywania i umów międzynarodowych, 9/ art.145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 5, art. 11, art. 107 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie faktyczne motywów rozstrzygnięcia, co skutkowało w wadliwym ustaleniu stanu faktycznego i miało wpływ na wynik sprawy, 10/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez naruszenie zasady równego traktowania obywateli Unii europejskiej wynikającej z pierwotnego prawa unijnego poprzez zamiar sprzedaży mieszkań wyłącznie pracownikom UAM, z pominięciem pracowników i doktorantów Uniwersytetu Europejskiego skutkujące w dyskryminacji tych ostatnich, 11/ zasady praworządności w zw. z art. 4 w zw. z art. 2 ustawy o zasadach zbywania poprzez niezobowiązanie organu do przestrzegania ustawy o zasadach zbywania skutkujące podtrzymaniem dotychczasowej bezprawnej praktyki Uniwersytetu mające wpływ na wynik sprawy;
- przepisów postępowania, tj.:
1/ art. 183 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niezapewnienie skarżącym aktywnego udziału w sprawie polegającego na dostarczeniu odpowiedzi na skargę wraz z postanowieniem Sądu odrzucającym skargę, przez co skarżący zostali pozbawieni możliwości odniesienia się do odpowiedzi na skargę i nie mogli przedstawić argumentów na poparcie swoich tez, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ art. 183 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez niezapewnienie uczestnikom na prawach strony czynnego udziału w postępowaniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 3/ art. 145 § 1pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej i wadliwe przyjęcie stanu faktycznego, jak i sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez NSA, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało odrzuceniem skargi, 4/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 i 10 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowanie organów administracji publicznej zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., charakteryzowało się bierną postawą organu, brakiem wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotowa sprawą, w tym wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewłaściwych ustaleń co do braku podstaw do stwierdzenia prawa pierwokupu, 5/ art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które miało wpływ na jej wynik, 6/ art. 134 § 1 p.p.s.a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z niedostrzeżeniem przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ art. 7, 8, 9 i 11 k.p.a. polegającego na odniesieniu się w postanowieniu do oceny stanu faktycznego błędnie przedstawionego przez organ, bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, bez uwzględnienia zasady bezstronności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi na podstawie art. 174 p.p.s.a. jej podstawami.
Wskazane podstawy kasacyjne determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny – wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania – zobligowany jest do rozważenia wyłącznie kwestii prawidłowości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego i procesowego, co do których podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia.
Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że jako naruszenie prawa materialnego skarżąca kasacyjnie wskazała art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w związku z art. 4 i art. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych będących własnością Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa.
Trzeba w tym miejscu wyjaśnić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny może naruszyć tylko takie przepisy jakie sam stosował.
WSA w Gorzowie Wielkopolskim nie stosował art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a., gdyż odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Sąd I instancji nie analizował też przepisów ustawy z 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań... gdyż uznał, że sprawa nie dotyczy kognicji sądu administracyjnego.
Nadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie kilkunastu przepisów procedury sądowoadministracyjnej, które również nie były stosowane przez Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że skarżąca kasacyjnie wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie z pismem, które zostało określone jako pozew o stwierdzenie obowiązku przygotowania regulaminu i o zobowiązanie do przygotowania regulaminu sprzedaży mieszkań.
WSA w Gorzowie zakwalifikował to pismo określone mianem pozwu i określił je jako skargę na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w przedmiocie wyznaczenia terminu do złożenia oświadczenia o zamiarze nabycia lokalu mieszkalnego i przygotowanie regulaminu sprzedaży mieszkań.
Podniesione przez skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa procesowego, szczególnie te, które dotyczyły oddalenia skargi, niezapewnienia uczestnikom czynnego udziału w sprawie i nieprzeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów wskazują na nieprawidłowe rozumienie procedury sądowoadministracyjnej przez skarżącą kasacyjnie.
Obowiązkiem Sądu I instancji było sprawdzenie swojej właściwości.
Wynika to jednoznacznie z treści przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Gdyby Sąd I instancji prowadził postępowanie w przedmiocie opisanej wyżej skargi naraziłby się na zarzut nieważności postępowania.
Przechodząc do istoty sprawy trzeba podkreślić, że WSA w Gorzowie Wlkp. trafnie rozstrzygnął, że przedmiotowa sprawa dotycząca zbywania nieruchomości i towarzyszące temu czynności negocjacyjne regulowane są przez przepisy prawa cywilnego i stąd wszystkie spory towarzyszące zbywaniu nieruchomości mogą być rozstrzygane wyłącznie w postępowaniu przed sądami powszechnymi.
Zakres kontroli sądów administracyjnych został określony w art. 3 § 2 p.p.s.a.
Skarga na bezczynność organu jest zatem dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest jednak określony akt lub czynność, lecz niepodejmowanie przez organ administracji nakazanych prawem czynności w sprawach indywidualnych dotyczących zakresu administracji publicznej.
Jeżeli zaś skarga dotyczy przypadku niewymienionego w art. 3 § 2 p.p.s.a. sąd administracyjny zobowiązany jest do jej odrzucenia, gdyż rozpatrując taką skargę wykroczyłby poza swoje kompetencje powierzone mu przez ustawodawcę.
Wobec podniesienia przez skarżącą kasacyjnie zarzutu dotyczącego naruszenia zasady równego traktowania obywateli UE przez zamiar sprzedaży mieszkań wyłącznie pracownikom UAM, z pominięciem pracowników i doktorantów Uniwersytetu Europejskiego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA w Gorzowie nie mógł naruszyć tej zasady, gdyż nie analizował zasad sprzedaży mieszkań.
Wstępna kontrola zakresu właściwości sądu administracyjnego poprzedza merytoryczne rozpoznanie sprawy, a do tego etapu sprawy Sąd nie przystąpił wobec uznania, że sprawa nie należy do jego właściwości.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowa skarga nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a.
Istotą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron.
W zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2010 r., I OSK 207/10).
Wobec tego, że zaskarżona czynność nie mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego wyznaczonej treścią art. 3 p.p.s.a., Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. trafnie odrzucił skargę.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.