Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1326/10 oddalił skargę E. S. i B. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia[...]maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:
Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bydgoszczy orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1953 r., nr [...] wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa za odszkodowaniem nieruchomość będącą własnością L. F., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętą księgą wieczystą Sądu Powiatowego w Bydgoszczy, nr rep. [...], obręb [...]
Wojewoda Bydgoski decyzją z dnia [...] listopada 1998 r[...] odmówił zwrotu na rzecz E. S. i B. G. (spadkobierczyń L. F.) wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej obecnie część działki nr [...], objętej księgą wieczystą KW nr [...] oraz część działki nr [...], objętej księgą wieczystą KW nr [...].
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 1999 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E. S. i B. G. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Bydgoskiego z dnia [...] listopada 1998 r.
E. S. i B. G. podaniem z dnia 30 kwietnia 2008 r. wystąpiły na podstawie art. 145a K.p.a. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 1999 r., nr [...], w związku z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05.
Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., nr [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 1999 r. i decyzją z dnia [...] października 2009 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 145a § 1 K.p.a., odmówił uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia[...] sierpnia 1999 r.
Następnie po rozpoznaniu wniosku stron o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...]października 2009 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie strony jako podstawę podania o wznowienie postępowania podały art. 145a K.p.a., wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05, którym orzeczono o niezgodności z Konstytucją RP przepisów art. 136 ust. 6, części art. 137 ust. 2 i art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603, zwanej dalej: ustawą) oraz art. 15 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492).
Zgodnie z art. 149 ust. 2 K.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy. Zadaniem organu administracyjnego jest więc zbadanie, czy przesłanka stanowiąca podstawę wznowienia postępowania rzeczywiście wystąpiła, a jeśli tak, to jaki wpływ wada ta miała na treść zaskarżonej ostatecznej decyzji.
Podstawę prawną decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 1999 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Bydgoskiego z dnia[...] listopada 1998 r. stanowił art. 142 i art. 216 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy. Wobec faktu, że zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny przepisy nie stanowiły podstawy prawnej decyzji Wojewody Bydgoskiego z dnia [...] listopada 1998 r., przesłanka wznowienia określona w art. 145a § 1 K.p.a. nie wystąpiła i w związku z tym brak jest podstaw do uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia[...] sierpnia 1999 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Bydgoskiego z dnia [...] listopada 1998 r.
Na powyższą decyzję E.S. i B. G. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skargi zarzuciły, że Minister Infrastruktury niesłusznie odmówił uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, wywodząc, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r. uznał za niezgodny z Konstytucją RP art. 137 ust. 2 ustawy, a tymczasem w podstawie prawnej decyzji Wojewody Bydgoskiego wskazano art. 137 ust. 1 tej ustawy. W ocenie skarżących w postępowaniu wznowieniowym należało dokonać analizy prawnej decyzji objętych postępowaniem. Skarżące zarzuciły, że cały teren wywłaszczony został następnie sprzedany, co w ich ocenie przeczy twierdzeniu, że nieruchomości zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia.
Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: P.p.s.a.).
Sąd podkreślił, że istotę sprawy stanowi określenie warunków uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona w podaniu o wznowienie wskazała jako podstawę wznowienia wyrok Trybunału Konstytucyjnego orzekający o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Po wznowieniu postępowania organ administracji rozpoznaje sprawę jedynie w granicach określonych treścią postanowienia o wznowieniu, a więc bada, czy decyzja ostateczna została wydana na podstawie prawnej uznanej następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodną z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub ustawą. Żadne inne okoliczności, w tym, czy decyzja narusza prawo, nie mogą być przedmiotem badania przez organ administracji w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 145a K.p.a.
W niniejszej sprawie podstawą wznowienia postępowania był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05, w którym Trybunał uznał za niezgodne z Konstytucją RP przepisy art. 136 ust. 6 i 137 ust. 2 ustawy, w zakresie uzależniającym zwrot części wywłaszczonej nieruchomości od istnienia możliwości zagospodarowania jej zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot, a także art. 229a tej ustawy i art. 15 ustawy z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw.
Wobec tego obowiązkiem organu było zbadanie, czy w postępowaniu zwykłym z wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości – zakończonym ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 1999 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Bydgoskiego z dnia [...] listopada 1998 r. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w podstawach prawnych rozstrzygnięć były lub powinny być stosowane przepisy uznane następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjne.
Wskazując na powyższe Sąd stwierdził, że jak wynika z decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1999 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Bydgoskiego z dnia [...] listopada 1998 r., organy te uznały, iż cała wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nie ma znaczenia to, że w odwołaniu od decyzji Wojewody Bydgoskiego skarżące wniosły o zwrot części nieruchomości na podstawie art. 137 ust. 2 ustawy, skoro organ drugiej instancji nie uwzględnił wniosku skarżących; wskazując, że żądanie zwrotu części nieruchomości jest nieuzasadnione, gdyż nieruchomość nie jest zbędna w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (omyłkowo w uzasadnieniu organ powołał § 1, zamiast ust. 1, lecz nie ma wątpliwości, że chodzi o ustęp a nie paragraf). Organy obu instancji w postępowaniu zwykłym jednoznacznie uznały, że brak jest podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która w całości została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Podstawą prawną rozstrzygnięcia we wskazanym wyżej postępowaniu były przepisy art. 142 i art. 216 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy.
Natomiast art. 137 ust. 2 ustawy nie był stosowany i nie powinien był być stosowany przez organy orzekające o zwrocie nieruchomości, bowiem nie da się wywieść możliwości jego zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Ponadto zważyć należy, że organ odwoławczy wyraźnie stwierdził, że brak jest podstaw do zwrotu części nieruchomości. Nie były też stosowane pozostałe przepisy, o których niekonstytucyjności orzekł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r. Skoro zatem przepisy uznane za niekonstytucyjne przez Trybunał Konstytucyjny w wyżej powołanym wyroku nie miały zastosowania w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, to należy podzielić stanowisko organu, że przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 a § 1 Kpa. nie wystąpiła i brak było zatem podstaw do uchylenia ostatecznych decyzji odmawiających zwrotu przedmiotowej nieruchomości.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosły E. S. i B. G.. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazały na naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 137 ustawy przez pominięcie w ocenie przedmiotowej sprawy ust. 2 przywołanego artykułu oraz naruszenie art. 145a § 1 K.p.a. przez błędne przyjęcie braku podstaw prawnych do wznowienia postępowania administracyjnego w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że ograniczenie się przez Sąd pierwszej instancji do stwierdzenia, że w podstawie prawnej decyzji Wojewody Bydgoskiego nie było powołanego art. 137 ust. 2 ustawy, uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP, stanowiło naruszenie zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przede wszystkim podkreślić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 137 ustawy przez pominięcie w ocenie przedmiotowej sprawy ust. 2 przywołanego artykułu, należy stwierdzić, że jest on niezasadny.
Należy wskazać, że podstawę prawną rozstrzygnięcia ostatecznej decyzji Wojewody Bydgoskiego z dnia [...] listopada 1998 r. orzekającej o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jak i decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 1999 r. utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, stanowił art. 137 ust. 1 ustawy. Organy obu instancji uznały, że żądanie przez skarżące zwrotu części nieruchomości na podstawie art. 137 ust. 2 ustawy jest nieuzasadnione, bowiem nieruchomość nie została uznana za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy z uwagi na wykorzystanie całej wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jakim było zagospodarowanie jej na potrzeby wojska.
Z tych przyczyn należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że art. 137 ust. 2 ustawy nie był i nie powinien – wbrew twierdzeniom skarżących – być stosowany w podstawach prawnych rozstrzygnięć organów obu instancji, bowiem nie da się wywieść możliwości jego zastosowania w przedmiotowej sprawie.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145a § 1 K.p.a. przez błędne przyjęcie braku podstaw prawnych do wznowienia postępowania w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05. Zgodnie z treścią tego artykułu, można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Przesłanka ta będzie zatem spełniona, jeżeli po rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy decyzją ostateczną, w oparciu o obowiązujący przepis prawa, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP.
Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05, stanowiący podstawę podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a § 1 K.p.a., orzekł o niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisów art. 136 ust. 6, części art. 137 ust. 2 i art. 229a ustawy oraz art. 15 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw w zakresie, w jakim uzależnia zwrot części wywłaszczonej nieruchomości niezagospodarowanej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu od istnienia możliwości zagospodarowania jej zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu złożenia wniosku o zwrot części nieruchomości, a w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. Należy podkreślić, że w przedmiotowej sprawie organy odmówiły decyzjami ostatecznymi zwrotu nieruchomości z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia na całej wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 137 ust. 1 ustawy.
Z tych przyczyn należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że przesłanki z art. 137 ust. 1 ustawy, będące podstawą prawną ostatecznej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 1999 r. nie były przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który orzekł o niezgodności z Konstytucją RP art. 137 ust. 2 ustawy, a zatem przesłanka wznowienia określona w art. 145a § 1 K.p.a. nie wystąpiła i brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Wychodząc z powyższych założeń, należy przyjąć, że podstawy kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji.