Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 769/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za usługi opiekuńcze.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2015 r.) Wójt Gminy [...] (dalej Wójt) przyznał świadczenie niepieniężne z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych J. J. (dalej wnioskująca bądź skarżąca) od dnia [...] listopada 2015 r. w wymiarze [...] godzin tygodniowo. Zakres przyznanych usług opiekuńczych to: sprzątanie w miejscu przebywania wnioskującej, odkurzanie, umycie podłogi, wytrzepanie dywanów, umycie okien 2 razy w roku, zaniesienie prania do najbliższej pralni, robienie zakupów w najbliższym sklepie, opłacanie rachunków w banku lub na poczcie. Wójt ustalił odpłatność za świadczone usługi w wysokości 20% kosztu usługi (1 godzina pracy opiekunki wynosi [...] zł - tj. [...] zł za 1 godzinę).
Organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie tym, że w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i na podstawie przedłożonej dokumentacji ustalono, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jest osobą przewlekle chorą, w trudnej sytuacji życiowej.
Wnioskująca spełnia warunki uzyskania pomocy w formie usług opiekuńczych. Dochód skarżącej wynosi [...] zł i przekracza kryterium dochodowe ustalone na podstawie art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., dalej ups), wynoszące dla osób samotnie gospodarujących 542 zł. Zgodnie z § 3 uchwały Rady Gminy [...] z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w sprawie: 1) ustalenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwalniania od opłat, jak również trybu ich pobierania, 2) ustalenia zasad zwrotu wydatków na pomoc rzeczową, zasiłki okresowe, zasiłki celowe (Dz. Urz. Woj. Maz. nr [...] poz. [...]; dalej Uchwała) Wójt ustalił odpłatność za usługi w wysokości 20% kosztów usługi. Brak jest przesłanek do odstąpienia od ponoszenia ww. kosztów przez wnioskodawczynię. Skarżąca przedstawiła faktury za leki na kwotę [...] zł, obejmujące okres 3 miesięcy. Nie ponosi ona kosztów związanych z rehabilitacją, a w wydatkach mieszkaniowych uczestniczy osoba trzecia.
Po rozpoznaniu odwołania J. J. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium bądź SKO) decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2016 r.) utrzymało w mocy decyzję z [...] listopada 2015 r.
Kolegium przywołało art. 50 ust. 1-5 ups, wskazując że w myśl art. 50 ust. 6 szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania - określa rada gminy w drodze uchwały.
Kolegium podniosło, że Wójt prawidłowo wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 2 załącznika nr 1 do Uchwały, odpłatność za usługi opiekuńcze i za specjalistyczne usługi opiekuńcze ustala się w zależności od dochodu osób samotnie gospodarujących. W przypadku, gdy dochód ten wynosi między 160% a 215% kryterium dochodowego - wynikającego z przepisów ustawy o pomocy społecznej - odpłatność wynosi 20% kosztu usługi.
Stosownie do § 4 załącznika nr 1 do Uchwały, można zwolnić od opłat za usługi opiekuńcze z urzędu lub na wniosek osoby obowiązanej do opłat w całości lub w części w przypadkach szczególnych, zwłaszcza, jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenia w całości lub w części stanowiłyby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub niweczyłyby skutki udzielonej pomocy, w szczególności z powodu: wysokich wydatków na leki; wysokich kosztów związanych z leczeniem i rehabilitacją; dużej ilości usług spowodowanych przewlekłą chorobą; ponoszenia odpłatności za usługi opiekuńcze świadczone na rzecz innego członka rodziny; ponoszenia opłat za pobyt członka rodziny w ośrodku wsparcia, domu pomocy społecznej, placówce opiekuńczo-wychowawczej, placówce leczniczo-rehabilitacyjnej, placówce leczniczo-pielęgnacyjnej, rodzinie zastępczej lub innej placówce, innych uzasadnionych okoliczności, w tym m.in. zdarzeń losowych, bezrobocia, długiej lub ciężkiej choroby, śmierci w rodzinie.
Przepis ów wprowadza wyjątek od zasady ponoszenia kosztów usług, a zatem nie może być, interpretowany rozszerzająco. Sformułowanie "może zostać częściowo lub całkowicie zwolniona z ponoszenia odpłatności" oznacza, że decyzja co do zwolnienia od kosztów pozostaje w sferze tzw. uznania administracyjnego zarówno co do oceny zaistnienia przesłanek zwolnienia, jak i zakresu ew. zwolnienia. Zaistnienie którejkolwiek z ww. przesłanek zwolnienia nie kreuje obowiązku odstąpienia od pobierania opłat, a jedynie uprawnia organ pomocy społecznej do zastosowania zwolnienia.
Kolegium wskazało, że brak jest podstaw do odstąpienia od odpłatności. Dochód skarżącej przekracza 160% kryterium dochodowego, uprawniającego do bezzwrotnych świadczeń z pomocy społecznej. Jak wynika z wywiadu środowiskowego, miesięczne wydatki na leki i opłaty mieszkaniowe wynoszą ok. [...] zł; w kosztach tych partycypuje osoba trzecia. Wobec powyższego nie można uznać sytuacji wnioskodawczyni za szczególną, w rozumieniu przytoczonych przepisów Uchwały, tj. szczególną na tle innych osób uprawnionych do usług opiekuńczych z pomocy społecznej.
We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze J. J. zaskarżyła powyższą decyzję w całości. Podniosła, że jest ona jest krzywdząca, niezgodna z prawem i brak jej podstawy prawnej.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym orzeczeniu.
Uzupełniając skargę pełnomocnik skarżącej wyznaczony z urzędu zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:
- przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 kpa, przez pobieżną ocenę materiału dowodowego skutkującą ustaleniem, że skarżąca ma możliwość by zostać obciążona obowiązkiem zapłaty za usługi opiekuńcze, podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego prowadzi do odmiennego wniosku, bowiem pomimo, że dochód skarżącej przekracza kryterium dochodowe, to nie jest ona w stanie pokryć wszystkich usprawiedliwionych potrzeb, w tym kosztów opieki; w sporządzonym wywiadzie nie zostały uwzględnione wydatki strony np. na wyżywienie i ubranie;
- § 4 załącznika do Uchwały Rady Gminy w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], przez odmowę zwolnienia skarżącej z opłaty za usługi, podczas gdy zwrot wydatków stanowi dla skarżącej nadmierne obciążenie.
Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji i decyzji I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 50 ust. 1-5 ups osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych (ust. 1). Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (ust. 3). Ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia (ust. 5). Rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania (ust. 6).
W wykonaniu powyższej delegacji ustawowej Rada Gminy [...] wydała uchwałę z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w sprawie: 1) ustalenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwalniania od opłat, jak również trybu ich pobierania, 2) ustalenia zasad zwrotu wydatków na pomoc rzeczową, zasiłki okresowe, zasiłki celowe.
W § 3 załącznika nr 1 Uchwały Rada unormowała, że wydatki na usługi podlegają zwrotowi w części lub w całości, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie przekracza wysokość kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ups (ust. 1), zaś odpłatność za usługi opiekuńcze i za specjalistyczne usługi opiekuńcze ustala się w zależności od dochodu osób samotnie gospodarujących, w tym dla osób osiągających dochód mieszący się w przedziale od 160% do 215% kryterium dochodowego - na 20% odpłatności za godzinę.
Bezspornym jest w niniejszej sprawie, że skarżąca spełnia przesłanki, zawarte w powyższym przepisie do otrzymania pomocy w formie usług opiekuńczych. Jest ona osobą w podeszłym wieku, cierpiącą na chorobę przewlekłą, która nie ma możliwości uzyskania pomocy od osób bliskich. Organ pomocy społecznej przyznał skarżącej usługi w wymiarze o [...] godzin w tygodniu, określając w sposób precyzyjny ich zakres. Dochód skarżącej ustalony przez organy administracji mieści się w powyżej wskazanym przedziale, dlatego to ustalenie organu uznać należy za dokonane prawidłowo.
Kolegium i Wójt rozważyli, czy w niniejszej sprawie można zwolnić skarżącą z ponoszenia tych opłat. Warunki takiego zwolnienia reguluje § 4 ww. załącznika do Uchwały stanowiąc, że można zwolnić od opłat za usługi opiekuńcze z urzędu lub na wniosek osoby zobowiązanej do opłat w całości lub w części w przypadkach szczególnych, zwłaszcza, jeżeli żądanie zwrotu wydatków za udzielone świadczenia w całości lub w części stanowiłyby dla osoby obowiązanej nadmierne obciążenie lub niweczyłyby skutki udzielonej pomocy.
Organy uznały, że w niniejszym przypadku nie wystąpiło nadmierne obciążanie osoby zobowiązanej, ani nie wystąpiła groźba zniweczenia skutków udzielonej pomocy, co wynika z zestawienia dochodów i wydatków skarżącej. Jest ona bowiem w stanie ponosić odpłatność w ustalonej w decyzji wysokości.
Sąd I instancji uznał wywód organu za znajdujący oparcie na przepisach prawa materialnego, logiczny i wyczerpujący. Podjętego rozstrzygnięcia nie można uznać za dowolne.
W ocenie Sądu odpłatność na poziomie [...] zł za godzinę świadczonych usług nie stanowi dla skarżącej - w stosunku do jej dochodu i wykazanych wydatków - w żadnym wypadku nadmiernego obciążenia. Określonej w decyzji ceny nie można też uznać za niweczącą skutki przyznanej pomocy. W miesiącu kalendarzowym skarżąca obowiązana będzie do opłacenia około 12 godzin usług - a więc kwota, jaką z tego tytułu będzie wydatkować to [...] zł.
Z zestawienia tylko tej wartości z dochodem skarżącej, przekraczającym nieznacznie [...] zł, uznać należy, że jest to odpłatność, którą skarżąca może ponieść i to nawet przy uwzględnieniu przez Sąd zarzutu pominięcia w wydatkach skarżącej kosztów ubrania i wyżywienia. Jak wskazał pełnomocnik skarżącej, wydatki na leki i opłaty mieszkaniowe wynoszą [...] zł miesięcznie, a w kosztach tych partycypuje osoba trzecia, wspólnie zamieszkująca w lokalu ze skarżącą.
W sprawie niniejszej nie należy także zapominać, że skarżąca pobiera zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł, który otrzymuje w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Kwota tego zasiłku jest zatem blisko 5 razy większa od ceny, którą skarżąca obowiązana będzie uiścić za świadczone jej usługi, a przecież usługi opiekuńcze także stanowią realizację celu, na który został przyznany zasiłek pielęgnacyjny.
Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia art. 7 i 77 kpa, przez pobieżną ocenę materiału dowodowego, za całkowicie nieuzasadniony.
Organ ustalił sytuację skarżącej w sposób rzetelny i zupełny, w oparciu o obligatoryjny element postępowania, tj. przeprowadzony w miejscu jej zamieszkania wywiad środowiskowy, podczas którego uzyskał niezbędne informacje, stanowiące podstawę dla podjęcia rozstrzygnięcia o rodzaju i formie świadczenia pomocowego.
Osoba uprawniona do uzyskania pomocy w postaci usług opiekuńczych, na podstawie art. 50 ups, nie może oczekiwać, że udzielona jej pomoc zaspokoi jej wszelkie oczekiwania. Celem udzielonej pomocy jest przede wszystkim wsparcie osób wymagających pomocy w przezwyciężaniu trudnych sytuacji, którym nie są w stanie samodzielnie podołać.
Wskazane cele zostały osiągnięte przez zaskarżone orzeczenie. Przyznano nim skarżącej pomoc w takim zakresie, który warunkowany jest nie tylko sytuacją wnioskodawczyni, ale także wynika z możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Organ powołał się w swym orzeczeniu i na to ograniczenie.
Skargę kasacyjną wywiodła J. J., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu adw. E. O., zaskarżając wyrok I SA/Wa 769/16 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że organ I i II instancji naruszyły normy postępowania – art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa przez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w niniejszej sprawie, polegający na szczegółowym wyjaśnieniu czy w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególny wypadek przemawiający za tym, by skarżąca została zwolniona w całości z obowiązku ponoszenia opłat za usługi opiekuńcze oraz wyjaśnienia czy obciążenie skarżącej [obowiązkiem] do uiszczenia opłat nie stanowi dla niej nadmiernego obciążenia a także nie niweczy skutków udzielonej pomocy w szczególności, że skarżącej niezbędna jest całodzienna pomoc i skarżąca ubiega się o umieszczenie w domu pomocy społecznej;
- polegający na dowolnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, podczas gdy wywiad środowiskowy został sporządzony w sposób tendencyjny, nie uzwględnia on wszystkich wydatków skarżącej i nie znajduje odzwierciedlenia w wydanych decyzjach w zakresie rehabilitacji, na które uczęszcza skarżąca;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa przez nieuwzględnienie skargi skarżącej na decyzję Kolegium mimo naruszenia przez organ postępowania w toku postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, okazał się nieusprawiedliwiony. Wbrew stanowisku skarżącej, wywiady środowiskowe przeprowadzone został prawidłowo i Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje ich tendencyjnymi. W kwestionariuszach wywiadów środowiskowych z [...] lipca 2015 r. i [...] listopada 2015 r. utrwalono obszerne wyjaśnienia skarżącej, które znajdują potwierdzenie w zgromadzonych w aktach administracyjnych odpisach dokumentów: decyzji o waloryzacji emerytury z [...] marca 2015 r. nr [...], z której wynika, że od [...] marca 2015 r. skarżąca otrzymuje netto [...] zł emerytury miesięcznie; nadto skarżąca otrzymuje [...] zł zasiłku pielęgnacyjnego; opłaty za energię elektryczną wynoszą od [...] zł, przez [...] zł do [...] zł miesięcznie; wydatki na leki nie przekraczają kwot: [...] zł w lipcu 2015 r.; [...] zł w sierpniu 2015 r.; [...] zł w październiku 2015 r. W druku oświadczenia z [...] lipca 2015 r. utrwalono oświadczenie skarżącej, że "Rachunki opłacam, jak brakuje to [J.] S. dokłada". Nadto decyzją nr [...] przyznano skarżącej [...] zł zasiłku celowego specjalnego. Organy obu instancji należycie zebrały dowody dla ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy i należycie uzasadniły decyzje obu instancji.
Sama skarżąca dnia [...] lipca 2015 r. wystąpiła o zmniejszenie przyznanych jej usług opiekuńczych do [...] godzin tygodniowo.
Organy obu instancji rozważyły także możliwość zwolnienia skarżącej od opłat za usługi opiekuńcze na podstawie § 4 Uchwały. Wysokość opłat ma charakter symboliczny i stanowi – w wymiarze miesięcznym ([...] zł) – mniej niż 1/4 kwoty zasiłku pielęgnacyjnego ([...] zł miesięcznie).
Trafnie Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego ani wskazanych w zarzutach przepisów postępowania. Mimo trudnej sytuacji życiowej skarżącej, zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie złożonego na rozprawie orzeczenia Komisji Lekarskiej ZUS z [...] września 2017 r. nr [...] ustalił, że skarżąca jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji; Komisja nie mogła ustalić daty powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji (k. 95-96 akt sądowych; art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 244 § 1 kpc). Decyzja z [...] września 2017 r. może stanowić istotną okoliczność w przypadku nowego wniosku skarżącej o zwolnienie skarżącej od opłat za usługi opiekuńcze na podstawie § 4 Uchwały bądź w postępowaniu o umieszczenie w domu pomocy społecznej (skarżąca taki zamiar deklaruje).
Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 ppsa), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261. Pełnomocnik skarżącej winien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie odrębny wniosek wraz ze stosownym oświadczeniem.