Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 557/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] maja 2019 r., nr [...], w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji dotyczącej zasiłku dla opiekuna, oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z [...] czerwca 2014 r., działająca z upoważnienia Wójta Gminy J. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (organ pierwszej instancji), przyznała K. W. zasiłek dla opiekuna z tytułu opieki nad Z. P. Wnioskiem z [...] października 2018 r. K. W. zwróciła się do organu pierwszej instancji, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, o zapłatę kwoty stanowiącej różnicę między pobieranym świadczeniem a wypłacanym świadczeniem dla opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała przed ukończeniem wieku określonego w przepisie oraz wskazała kwoty za lata 2005-2018.
Odpowiadając na ten wniosek, pismem z [...] października 2018 r., organ stwierdził, że nie może on zostać załatwiony pozytywnie, ponieważ wskazany we wniosku wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie daje podstawy do takiej wypłaty.
W związku z powyższym, pismem z [...] października 2018 r., wnioskodawczyni zwróciła się do organu pierwszej instancji o zmianę decyzji z [...] czerwca 2015 r. w zakresie należnych świadczeń z tytułu opieki nad mamą Z. P. Decyzją z [...] listopada 2018 r., Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej zmienił decyzję ostateczną z [...] czerwca 2014 r. w ten sposób, że od dnia [...] listopada 2018 r. podwyższył stronie kwotę zasiłku dla opiekuna do kwoty 620 zł miesięcznie.
Postanowieniem z [...] listopada 2018 r., organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji z [...] czerwca 2014 r.
Po rozpatrzeniu zażalenia strony na to postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., postanowieniem z [...] stycznia 2019 r., uchyliło zaskarżone postanowienie w całości. Organ odwoławczy wskazał, że należało uchylić postanowienie organu pierwszej instancji jako przedwczesne, ponieważ nie został w pełni wyjaśniony zakres żądania strony oraz nie wyjaśniono jej wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
Pismem z [...] stycznia 2019 r., Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. wezwał K. W. do złożenia wyjaśnień i jednoznacznego określenia żądań we wniosku z [...] października 2018 r., a mianowicie, czy strona domaga się zmiany decyzji z [...] czerwca 2014 r. przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też wnosi o uchylenie decyzji przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna z jednoczesnym złożeniem wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką Z. P. W dniu [...] stycznia 2019 r. pracownica organu sporządziła notatkę służbową, z której wynika, że strona została poinformowana, co powinna zrobić, aby uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednak – jak wynika z notatki – strona jednoznacznie określiła, że nie chce uchylić obecnego świadczenia, lecz żąda jego zmiany do wysokości świadczenia w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., czego dowodem jest podpisane pismo strony. W piśmie tym, strona wskazała, że podtrzymuje swój wniosek o podwyższenie zasiłku przyznanego decyzją z [...] czerwca 2014 r. do wysokości świadczenia pielęgnacyjnego wraz z wyrównaniem od października 2015 r.
Postanowieniem z [...] lutego 2019 r., organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji z [...] czerwca 2014 r. przyznającej K. W. zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad matką, w części dotyczącej kwoty świadczenia w taki sposób, aby kwota zasiłku dla opiekuna była równa kwocie świadczenia pielęgnacyjnego (przyznawanego w oparciu o art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, począwszy od października 2015 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji stwierdził, że ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów nie przewiduje możliwości zmiany kwoty zasiłku dla opiekuna, tj. podwyższenia jego wysokości do kwoty świadczenia pielęgnacyjnego. Organ nie jest więc uprawniony do uwzględnienia żądania zmiany kwoty zasiłku dla opiekuna i przyznania tego świadczenia w kwocie innej, aniżeli ustawowo przewidziana.
Po rozpatrzeniu zażalenia strony na postanowienie organu pierwszej instancji, postanowieniem z [...] maja 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy powołał się na postanowienia art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze. zm. - dalej jako "K.p.a.") i stwierdził, że brak jest materialnoprawnej podstawy pozwalającej na rozpatrzenie żądania strony. Wskazano, że prawo strony do zasiłku dla opiekuna zostało ustalone w drodze decyzji ostatecznej z [...] czerwca 2014 r. Wobec tego, ponowne ustalenie prawa strony do zasiłku dla opiekuna od października 2015 r. możliwe będzie wyłącznie po uprzednim wyeliminowaniu z obrotu prawnego tej decyzji.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożyła K. W., wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik postępowania, tj. art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, który to przepis Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodny z Konstytucją oraz art. 5 pkt 1b tej ustawy. Zdaniem skarżącej, decyzja organu drugiej instancji jest niezgodna z wytycznymi, określonymi w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto, nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania świadczenia na podstawie tej części art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, stwierdził, że w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 61a K.p.a., uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Przytaczając treść ww. przepisu sąd wojewódzki podkreślił, że przesłanki z tego przepisu muszą być spełnione łącznie. Już spełnienie jednej z nich oznacza konieczność wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
W ocenie sądu wojewódzkiego, w przedmiotowej sprawie, bez wątpienia, zaistniała przesłanka odmowy wszczęcia postępowania, związana z funkcjonowaniem w obrocie prawnym decyzji z [...] czerwca 2014 r. o przyznaniu K. W. zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad Z. P. Materialnoprawną podstawą wydania tej decyzji była ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567 – dalej jako "u.z.o."). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ww. ustawy, określa ona warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca należała do takiej kategorii osób w momencie przyznawania jej zasiłku decyzją z [...] czerwca 2014 r.
Zasiłek dla opiekuna, zgodnie z § 1 pkt 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz.U. z 2018 r. poz. 1497), od [...] listopada 2018 r. wynosi 620 zł, jednak skarżąca domaga się zmiany przedmiotowej decyzji i wypłaty jej – z wyrównaniem – świadczenia w wysokości świadczenia pielęgnacyjnego.
Jak wyjaśnił Sąd wojewódzki, świadczenie to przyznawane jest na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 ze. zm. – "u.ś.r."). Oznacza to, że w sprawie nie mogło dojść do naruszenia art. 17 ust. 1b u.ś.r., ponieważ przepis ten nie ma zastosowania w sprawie. Zgodnie z art. 17b ust. 5 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca ma ustalone prawo do takiego świadczenia na podstawie decyzji z [...] czerwca 2014 r. Dopóki więc w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja z [...] czerwca 2014 r., nie ma podstaw do przyznania skarżącej zasiłku dla opiekuna w trybie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie ma też żadnych podstaw do zmiany wysokości zasiłku dla opiekuna, który – na podstawie przywołanych wyżej przepisów – od [...] listopada 2018 r. wynosi 620 zł.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła K. W., wnosząc o jego zmianę poprzez wskazanie skarżącej, czy zasiłek pielęgnacyjny jej przysługuje lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła obrazę przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z "art. 17 ust. 5 pkt 1 litera b" ustawy o świadczeniach rodzinnych polegającą na błędnej wykładni i przyjęciu, że pobieranie zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z związku z wykonywaniem tej opieki, w sytuacji gdy ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna na rzecz osoby sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną stanowi negatywną przesłankę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Pismem z [...] lutego 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., wniosło o jej oddalenie oraz zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Na wstępie należy wskazać, że postanowienie Wójta Gminy J. Ministra z [...] lutego 2019 r. nr [...] wydane zostało na podstawie art. 61a § 1 a K.p.a., a zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] maja 2020 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. Tymczasem skarżąca kasacyjnie ani w zarzutach skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, nie postawiła zarzutu naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. Z kolei brak w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny związany był stanem faktycznym ustalonym w toku postępowania administracyjnego, który następnie przyjął za podstawę w wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie.
Z ustaleń tych wynika, że wnioskiem z dnia [...] października 2018 r podtrzymanym pismem z [...] stycznia 219 r. strona wniosła o podwyższenie zasiłku dla opiekuna przyznanego decyzja [...] z [...] czerwca 2014 r. w związku ze sprawowaniem opieki nad matką Z. P. do wysokości świadczenia pielęgnacyjnego wraz z wyrównaniem od października 2015 r.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z "art. 17 ust. 5 pkt 1 litera b" ustawy o świadczeniach rodzinnych. Istota tego zarzutu sprowadza się do próby wykazania, że Sąd I instancji rozstrzygając sprawę naruszył wskazany w skardze kasacyjnej przepis przyjmując, że "pobieranie zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z związku z wykonywaniem tej opieki, w sytuacji gdy ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna na rzecz osoby sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną stanowi negatywną przesłankę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego".
Zauważyć należy, a co wynika z niepodważonego przez skarżącą stanu faktycznego, że przedmiotem kontrolowanej sprawy była zmiana zasiłku dla opiekuna, a nie sprawa o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. A skoro tak, to Sąd nie mógł naruszyć wskazanego przepisu, bo nie miał on zastosowania w sprawie.
Wysokość świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna została określona w art. 4 u.z.o. Wskazać należy, że art. 10 ust. 2 u.z.o. stanowi, że wysokość zasiłku dla opiekuna podlega weryfikacji, o której mowa w u.ś.r., na zasadach określonych w rozdziale 4 tej ustawy. W ust. 1 tego artykułu zawarte zostało natomiast odesłanie do odpowiedniego stosowanie przepisów u.ś.r. dotyczących świadczeń pielęgnacyjnych, w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie. W związku z tym unormowaniem, w odniesieniu do zasiłków dla opiekunów odpowiednie zastosowanie znajduje (m.in.) regulacja zawarta w art. 32 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którą organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że do takich okoliczności należy zmiana przepisów prawa. Dlatego decyzją z [...] listopada 2018 r., Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej zmienił decyzję ostateczną z [...] czerwca 2014 r. w ten sposób, że od dnia [...] listopada 2018 r. podwyższył stronie kwotę zasiłku dla opiekuna do kwoty 620 zł miesięcznie. Zgodnie bowiem z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U z 2018 r., poz. 14970), które zastąpiło poprzedni akt wykonawczy w tym przedmiocie, od [...] listopada zasiłek dla opiekuna wynosił 620 zł miesięcznie. Brak jest natomiast podstawy materialnoprawnej do podwyższenia wysokości zasiłku dla opiekuna do wysokości świadczenia pielęgnacyjnego wraz z wyrównaniem od października 2015 r.
Ustawodawca w 61a § 1 K.p.a wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyn tych ustawa nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy: żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw, brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro w rozpoznawanej sprawie brak jest podstawy materialnoprawnej pozwalającej uwzględnić żądanie skarżącej, to obowiązkiem organu było odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1948/18, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Na koniec wskazać trzeba, że powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzeczenia sądów administracyjnych zapadłych na gruncie spraw dotyczących przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/113, mające wskazywać na błędną wykładnię wskazanego wyżej przepisu, nie są adekwatne do przedmiotu rozpoznawanej sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a została oddalona
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu.