Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 645/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1349/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Zaskarżoną decyzją nr [...], [[...]][...] z dnia [...] lipca 2016 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 - dalej jako: "K.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 2015 r., znak [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia przez gminę Miasto Z. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku prawa własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 44 m² objętej obecnie w księgą wieczystą Kw nr [...].

Decyzja zapadła w związku z wnioskiem gminy o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Miasto Z. z dniem 1 stycznia 1999 r. w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U.Nr.133, poz.872 ze zm. - dalej jako: "ustawa") prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr 1663/3 zajętej pod ulicę [...] w Z. W uzasadnieniu decyzji odmownej organu I instancji jak i w decyzji ministra wskazano, że jakkolwiek w świetle dowodów zebranych w sprawie nie budzi wątpliwości, że działka nr [...] przed rokiem 1998 (a więc i na dzień 31 grudnia 1998 r.) była zajęta pod pas drogowy stanowiącej drogę publiczną ul. [...] oraz że od lat siedemdziesiątych przebiega przez nią linia energetyczna, to jednak nie uzyskano dokumentów potwierdzających, że działka ta była we władaniu gminy.

Organ wyjaśnił, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 ustawy następowało jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. zostały spełnione łącznie następujące przesłanki:

1. - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,
2. - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną,
3. - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Wskazując na powyższe organ podał, że w sprawie zostały spełnione dwie pierwsze przesłanki ustawowe (tzn. ww. nieruchomość na koniec 1998 r. stanowiła własność małżonków W. i M. L. i była zajęta pod drogę publiczną – i tu wymienił dokumenty dowodzące charakter drogi), natomiast gdy chodzi o kwestię władania ww. gruntem wskazał, że na potwierdzenie ww. okoliczności dysponuje jedynie oświadczeniem Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta Z. wskazującym, że przed 31 grudnia 1998 r. na drogach o nawierzchni gruntowej, wśród których była wówczas ul. [...], wykonywano roboty polegające na równaniu i profilowaniu drogi gminnej. Minister wyjaśnił, że dla udowodnienia przesłanki władania należy wykazać wykonywanie prac związanych m. in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem oraz że owo udokumentowanie władania winno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia bądź okoliczności pokazujące na czym ono polegało.

Jednocześnie organ powołał się na znajdujący się w aktach wypis z rejestru gruntów i wyrys z mapy ewidencyjnej, stanowiący załącznik do decyzji podziałowej z dnia [...] listopada 1998 r., nr [...] i wypis z ewidencji gruntów i budynków z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...]. Wywiódł z nich, że obecna działka nr [...] jest odpowiednikiem dawnej działki nr [...] o pow. 44 m2, dla której była prowadzona księga wieczysta nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], stanowiącej część ul [...]. W konsekwencji minister uznał, że analiza ww. dokumentacji prowadzi do wniosku, że obecnej działce nr [...] odpowiada dawna działka nr [...], która w dacie sporządzenia ww. mapy podziałowej, tj. w dniu [...] października 1998 r. była już zajęta pod drogę publiczną – tj. ulicę [...] w Z. Powyższą okoliczność wg organu potwierdza też decyzja Starosty Z. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] o wprowadzeniu zmiany do ewidencji.

Ostatecznie minister utrzymał w mocy negatywną decyzję wojewody podnosząc, że oświadczenie Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta Z. nie może stanowić wyłącznego dowodu potwierdzającego spełnienie przesłanki władania publicznoprawnego, gdyż pochodzi od bezpośredniego beneficjenta wywłaszczenia i nie jest poparte żadnymi dokumentami na wykonywanie opisanych w nim czynności. Podobne stanowisko organ zajął w przedmiocie urządzenia na nieruchomości linii energetycznej. Powołał się też na stanowisko właścicieli nieruchomości wskazujących na to, że gmina nie sprawowała władztwa nad ul. [...], gdyż czynności związane z jej utrzymaniem (m.in. odśnieżanie) były dokonywane przez nich samych.

Skargę na opisaną na wstępie decyzję ministra złożyło Miasto Z. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał m.in. dotychczasowi właściciele działki o obecnym numerze ewidencyjnym [...] wywodzili, iż prawo jej własności przeszło na gminę nie na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. lecz na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami z datą ostateczności decyzji z dnia [...] listopada 1998 r., nr [...] zatwierdzającej na ich wniosek podział nieruchomości stanowiącej dotychczas działkę nr [...], tj. z dniem [...] listopada 1998 r. Ww. nieruchomość (jak wynika z części dokumentów) o pow. 1507 m² stanowiąca działkę [...] objęta księgą wieczystą [...] była współwłasnością po ½ części dwóch małżeństw. W wyniku dokonanego w listopadzie 1998 r. podziału powstały dwie działki: nr [...] o pow. 725 m2 i nr [...] o pow. 711 m2. Wg stanowiącego załącznik do decyzji z [...] listopada 1998 r. wyrysu z mapy ewidencyjnej, działka nr [...] o pow. 44 m2, dla której była prowadzona księga wieczysta nr [...], oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], już wówczas stanowiła część ul [...].

Z kolei z treści wypisu z rejestru gruntów z 2014 r. wynika, że działce nr [...] o pow. 0,0044 ha odpowiada działka nr [...] i powyższe doprowadziło organy do wniosku, że obecnej działce nr [...] odpowiada dawna działka nr [...] ([...]).

W toku kontrolowanego postępowania nie badano kiedy i w jakich okolicznościach powstała działka nr [...], której (jak wynika z przywołanych dokumentów, a w szczególności z załącznika mapowego do decyzji z dnia [...] listopada 1998r.) błędnie nadano następnie numer [...], tj. numer działki stanowiącej drogę, w której obszarze działka [...] się zawierała. Ani ww decyzja podziałowa, ani załącznik do niej nie wskazują, co w istocie stanowiło przedmiot podziału, czyli jaki był stan wyjściowy. W wyniku podziału (bądź wcześniej, ale to małżonkowie L. kwestionują) powstały 3 działki: [...],[...] i [...]. Działkom [...] i [...] nadano numery [...] i [...] a odnośnie do działki [...] o pow. 44 m2 wskazano, że wchodzi ona w skład drogi stanowiącej dużo większą działkę nr [...]. Tak wynika z załącznika mapowego do decyzji z [...] listopada 1998 r., sama decyzja na ten temat nic jednak nie mówi. Wskazuje jedynie, że zatwierdza się podział na dwie działki o nowych numerach.

Istotnie działka nr [...] w ogóle w decyzji podziałowej nie została ujęta, a następnie w ewidencji gruntów i budynków w ogóle "zniknęła" z pola widzenia, tak jakby jej nigdy nie było. Jak wynika z akt, kilkanaście lat po podziale, na mocy decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2010 r. "skorygowano dane ewidencyjne z uwagi na brak w ewidencji gruntów aktualnie wydzielonej działki o dawnym nr [...] o powierzchni 44 m2, ([...]) ujawnionej pod błędnym numerem [...], w ten sposób, że działkę o dawnym nr [...] ujawniono w ewidencji gruntów pod numerem [...] nanosząc granice działki zgodnie z opisem technicznym mapy zaewidencjonowanym w PODGiK w 2010 r." Z akt sprawy wynika, iż wg dotychczasowych właścicieli dawna działka nr [...] była jedynie przedmiotem podziału zatwierdzonego decyzją z dnia [...] listopada 1998 r. Z kolei wypis z ewidencji gruntów z dnia [...] lutego 2009 r. (tj. jeszcze sprzed decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2010 r.) dotyczy całej działki nr [...] ([...]) stanowiącej ul. [...] o powierzchni 0,3531 ha a nie jej części stanowiącej dawną działkę nr [...] o powierzchni 44 m2.

Natomiast z wypisu z dnia [...] lipca 2014 r. wynika, że działce nr [...] o pow. 0,0044 ha odpowiada działka nr [...] o pow. 44 m2. Stanowiąca załącznik do decyzji z dnia [...] listopada 1998 r. mapa wskazuje jednak jednoznacznie, że działka nr [...] była zdecydowanie większa.

Sąd wskazał, że opisane wyżej okoliczności pozostają bez wpływu na wynik kontrolowanej sprawy gdyż decyzja podziałowa z [...] listopada 1998 r. jest ostateczna. Ostateczna jest też odmowna decyzja w zakresie wniosku małżonków L. o ustalenie za nią odszkodowania, decyzja ta została zresztą pozytywnie zweryfikowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie I SA/Wa 1089/11. Organy administracji (i sąd) orzekając o odszkodowaniu były związane decyzją podziałową, a ta o wydzieleniu działki drogowej nr [...] ([...] ewentualnie [...]) nie wspomina, choć załącznik do niej nie odpowiada treści tejże decyzji. W dokumentacji geodezyjnej doprowadziło to do "zgubienia" działki [...], za którą, o ile została wydzielona pod drogę przed 31 grudnia 1998 r. małżonkom L., stosownie do treści art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami należało się odszkodowanie.

Sąd przyjął, że skoro decyzja podziałowa jest ostateczna i nie została w żadnym z trybów nadzwyczajnych zweryfikowana, to na zasadzie jej trwałości i związania – należy przyjąć, że "dawna" działka nr [...] (której w wyniku załącznika do decyzji podziałowej nadano pierwotnie numer [...]) z dniem 1 stycznia 1999 r. przeszła z mocy prawa na gminę w trybie przywołanego wyżej art. 73 ustawy z 1998 r.

Sąd uznał, że zasadnie organ przyjął, że aktualna działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Z przywołanych szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokumentów wynika, iż w określonej ustawą dacie stanowiła ona część drogi publicznej, i okoliczność ta co do zasady nie jest kwestionowana przez żadną ze stron. Nawet dotychczasowi właściciele (małżonkowie L.) twierdzą, że ww. działka stanowiła część ul. [...] już w dacie dokonywania podziału nieruchomości objętej KW [...]. I jeżeli już wówczas była to sięgająca ogrodzenia urządzona droga, tj. droga powszechnie dostępna; to w ocenie Sądu bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje okoliczność braku dokumentów potwierdzających władztwo publiczne nad ww drogą publiczną. W tym zakresie zarzuty skargi sformułowane przez Miasto Z. okazały się zasadne.

Zasadne w szczególności okazały się zarzuty co do istnienia swego rodzaju domniemania odnośnie do zarządu drogą publiczną. Ponadto, jak wynika z przywołanego przez organ orzecznictwa, dowodami na okoliczność władztwa mogą być zarówno dokumenty jak i np. zeznania świadków. Mogą to być zeznania właścicieli nieruchomości objętych sprawą, nieruchomości sąsiednich, osób zatrudnionych w firmach działających na zlecenie zarządcy drogi jak i osób zatrudnionych w strukturach samorządu terytorialnego. W tym zakresie niezasadne wydaje się utożsamianie oświadczenia pracownika organu administracji z beneficjentem owego szczególnego, mającego miejsce z mocy samego prawa, wywłaszczenia. Beneficjentem ww. wywłaszczenia nie jest bowiem pracownik administracji a jednostka samorządu terytorialnego. Skoro w sprawie mamy do czynienia z drogą publiczną, której zasięgu pasa drogowego nikt w sprawie nie kwestionuje a nawet same strony ww kwestii nie negują, podnosząc jedynie, że sami zajmowali się jej odśnieżaniem, to w ocenie Sądu negatywna decyzja organu narusza prawo.

Przedmiotem badania orzekającego w sprawie organu administracji nie jest bowiem okoliczność fizycznego władania zarządcy drogi nad objętą postępowaniem częścią nieruchomości przejętą z mocy prawa na własność gminy lecz władanie całą drogą publiczną na całej jej długości w ramach jej administracyjnych granic czyli pasa drogowego. Skoro nie budzi żadnych wątpliwości, że ww. droga w dacie określonej ustawą stanowiła drogę publiczną, to istotny w sprawie jest jedynie zakres niewątpliwego i powszechnie dostępnego pasa drogowego, a tego ostatniego ani organ administracji ani skarżący ani dotychczasowi właściciele - nie kwestionują. Trzeba bowiem odróżnić dowodzenie władania gruntem w granicach niedookreślonego co powierzchni i zasięgu pasa drogowego w ramach jego definicji ustawowej od władztwa nad gruntem przebiegającym bezpośrednio pod urządzoną drogą utwardzoną, asfaltową czy brukową, z chodnikiem bądź bez i z urządzeniami infrastruktury technicznej.

Również wykonywanie remontów tak urządzonej drogi publicznej, jej odśnieżanie, urządzenie oświetlenia czy oznakowania nie musi być wykazane dokumentami na konkretnym odcinku, tj. w ramach nieruchomości objętej decyzją lecz - w ogóle, na którymkolwiek odcinku tejże urządzonej drogi. Niezauważona przez właścicieli aktywność zarządcy drogi publicznej na odcinku przylegającym do ich nieruchomości nie oznacza braku władztwa publicznego nad wybudowaną ze środków publicznych i urządzoną w zakresie wymaganym definicją pasa drogowego - drogą publiczną.

Sąd podkreślił, że drogi są budowlami, które dla wykonywania przypisanych im funkcji muszą być na trwałe powiązane z nieruchomością gruntową. Trwałe powiązanie drogi z gruntem oznacza, że droga, a w tym droga publiczna, jest częścią składową nieruchomości gruntowej, nie może zatem stanowić przedmiotu odrębnego od nieruchomości (art. 47 § 1 kc i art. 48 kc). Nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By uzyskać taki status musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg (krajowych, wojewódzkich, powiatowych czy gminnych). Z drogi takiej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Droga publiczna ma zatem dwie podstawowe cechy: istnieje nieograniczona podmiotowo możliwość korzystania z drogi, a przy tym droga ta została zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych określonych w ustawie.

Nie istnieje przy tym odrębne od nieruchomości prawo własności do drogi publicznej. Poza tym, istniejąca droga nie może zostać zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych, jeżeli nie stanowi własności podmiotu publicznego. Co do zasady - przejście prawa własności do nieruchomości zabudowanej drogą na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego jest warunkiem niezbędnym wydania aktu o zaliczeniu tej drogi do dróg publicznych (por. wyrok WSA w Gliwicach z 30 października 2008 r., II SA/Gl 498/2008, LexPolonica nr 1991227, wyrok WSA w Krakowie z 16 września 2008 r., III SA/Kr 267/2008, LexPolonica nr 1991145). Stąd też właśnie w celu wykluczenia rozbieżności w zakresie odrębnego prawa własności do gruntu zajętego pod drogę publiczną oraz osobnego prawa do drogi publicznej, w przypadku dróg publicznych ustawodawca zdecydował "o podmiotowym scaleniu prawa własności nieruchomości oraz drogi". (por. Maciejko Wojciech, Zaborniak Paweł, Ustawa o drogach publicznych.

Komentarz, LexisNexis). Nastąpiło to na mocy art. 73 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, które nie stanowiły ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jeśli chodzi o przesłanki omawianego art. 73 ustawy - sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, zaliczoną następnie do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r.

Drogi publiczne, podobnie jak np. rzeki, są rzeczami przeznaczonymi do powszechnego użytku. Można mówić o nim tylko wtedy, gdy zakres uprawnionych do korzystania osób nie jest oznaczony. Możność korzystania z drogi publicznej nie ma cech posiadania konkretnego prawa cywilnego, w szczególności posiadania służebności, lecz stanowi korzystanie ze sfery wolności, jaką państwo zapewnia każdemu obywatelowi. W tym wypadku posiadanie należy do właściciela, tj. Skarbu Państwa lub gminy czy powiatu, w zależności od rodzaju drogi publicznej. Ustawa o drogach publicznych zakłada, że podmioty publiczne - jako właściciele - wykonują względem dróg publicznych obowiązki nałożone przez prawo. Ich władanie ma charakter samoistny, a jego główną cechą jest brak podporządkowania dyspozycjom innej osoby

Sąd podkreślił, że nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne są rzeczami wyłączonymi z obrotu, choć przeznaczonymi do powszechnego użytku. Rzeczy wyłączone z obiegu nie mogą stanowić przedmiotu obrotu cywilnego, ich wyłączenie z obrotu z reguły wynika z ich przeznaczenia, a czasem z ich właściwości. Tego rodzaju wyłączenie oznacza m.in., że prywatny grunt zajęty pod urządzoną drogę publiczną z uwagi na jego właściwość - nie może być wydany właścicielowi nawet w przypadku wytoczenia powództwa windykacyjnego, gdyż sprzeciwia się temu jego natura i przeznaczenie (właściwość).

W konsekwencji Sąd przyjął, że sam fakt zajęcia nieruchomości pod urządzoną i powszechnie dostępną drogę publiczną jest równoznaczny z wykonywaniem nad nią władztwa publicznego. Czym innym jest zajęcie (przejęcie) gruntu pod planowaną dopiero w przyszłości drogę publiczną bądź poszerzenie drogi istniejącej a czym innym jest fizyczne zajęcie i urządzenie wraz z poboczem, rowem odwadniającym itp. asfaltowej czy utwardzonej drogi publicznej. Samo wybudowanie tej drogi oznacza, że była ona we władaniu publicznym, i tego stanu rzeczy nie mogą zmienić twierdzenia właścicieli nieruchomości sąsiednich.

W. L. i W. L. reprezentowani przez adwokata G. M. wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

1. I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
2. - art 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż normy te zostały naruszone przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa i w konsekwencji uchylenie decyzji organu II instancji, w zakresie w jakim organ II instancji przyjął, że oświadczenie Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta Z. nie może stanowić wyłącznego dowodu potwierdzającego spełnienie przesłanki władztwa publicznoprawnego nad nieruchomością, w sytuacji gdy okoliczność ta była sporna między stronami, a instytucja oświadczenia nie jest przeznaczona do dokonywania ustaleń w zakresie okoliczności, które są sporne między stronami postępowania, w żadnym zaś wypadku oświadczenie takie nie może korzystać z pierwszeństwa przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji wobec braku w aktach postępowania administracyjnego dowodu potwierdzającego sprawowanie władztwa publicznoprawnego nad nieruchomością, w sytuacji gdy Urząd Miasta Z. nie przedstawił adekwatnych dowodów na tę okoliczność pomimo dwukrotnego wezwania do złożenia stosownych dokumentów, przyjęcie braku wykazania przesłanki władztwa było uzasadnione;
3. - art 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż normy te zostały naruszone przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa i w konsekwencji uchylenie decyzji organu II instancji, w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie całkowicie pominął, że organ II instancji dokonał oceny zgormadzonego materiału dowodowego i przyjął, że brak jest dowodów potwierdzających sprawowanie władztwa publicznoprawnego nad nieruchomością objętą postępowaniem, bowiem treść spisów zdawczo odbiorczych akt nr [...] i nr [...] dotyczących przekazania dokumentacji zawierającej umowy dotyczące remontów i utrzymania dróg w Z. w latach 1996 - 1998 oraz faktur za wykonane ww. usługi zaprzeczają, aby usługi te dotyczyły ul. [...], a w konsekwencji niemożliwym było przyjęcie, iż nieruchomość objęta postępowaniem była objęta faktycznym władztwem publicznoprawnym, skoro brak jest dokumentów potwierdzających jakiekolwiek czynności sprawowanego zarządu nad drogą publiczną przez Miasto Z.;
4. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż normy te zostały naruszone przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa i w konsekwencji uchylenie decyzji organu II instancji, w sytuacji gdy organ II instancji dokonał prawidłowej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie i wydał decyzję negatywną opartą m.in. o pismo z dnia [...] stycznia 2015 roku Urzędu Miasta Z. w przedmiocie braku umów ubezpieczenia ul. [...] zawartych przed dniem 31 grudnia 1998 roku; oświadczenia R. L. z dnia [...] marca 2015 roku w przedmiocie ogrodzenia działki nr [...] przy ul. [...] w Z. w dniu 31 grudnia 1998 roku, jako części terenu stanowiącego zarośnięty ogród przed domem skarżących, które to dowody z dokumentów jednoznacznie przeczyły sprawowaniu władztwa publicznoprawnego nad nieruchomością, a co za tym idzie zasadnie organ II instancji przyjął, że nie może na podstawie materiału dowodowego wydać decyzji pozytywnej;
5. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż Minister Infrastruktury i Budownictwa wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem przepisów prawa materialnego w zakresie art 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy ustalony na podstawie zgormadzonego materiału dowodowego stan faktyczny, uzasadniał wydanie decyzji negatywnej w przedmiocie nabycia nieruchomości na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy wobec niewykazania przesłanki władztwa publicznoprawnego nad nieruchomością, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie de facto wskazuje na naruszenia prawa materialnego przez organ, pomimo, że zarzuca mu błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy w następstwie błędnej oceny dowodów.
6. - art. 141 § 4 P.p.s.a. w z w. z art 145a § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez przekroczenie granic dopuszczalnego wskazania co do dalszego postępowania organu i zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Budownictwa do wydania pozytywnej decyzji deklaratoryjnej w oparciu o art 73 ust. 1 ustawy przy ponownym rozpoznaniu sprawy w związku z uchyleniem zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, co nie stanowi określenia wskazówek przesądzających o treści decyzji ale wprost wskazanie treści decyzji, jaka ma być wydana przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa;
7. - art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak należytego uzasadnienia (faktycznego i prawnego), mogącego być przedmiotem kontroli kasacyjnej, w szczególności poprzez zaniechanie wyjaśnienia, na podstawie których przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych Sąd przyjął domniemanie dotyczące wykonywania zarządu drogą publiczną oraz uzasadnienie tegoż domniemania lakonicznym stwierdzeniem, iż (cyt.) "istnieje swoiste domniemanie odnośnie do zarządu drogą publiczną".

Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. - art. 73 ust. 1 ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że dla spełnienia przesłanki władztwa nad nieruchomością, która z mocy prawa miałaby przejść na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r., wystarczające jest dokonanie pozytywnego badania czy zarządca drogi włada którymkolwiek fragmentem drogi publicznej, nawet tym nieprzyległym do nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania, bowiem istotne jest sprawowanie władztwa na całej długości drogi publicznej, a nie okoliczność sprawowania władztwa nad nieruchomością objętą postępowaniem, w sytuacji gdy z ustawy wprost wynika, iż przesłanką przejścia własności nieruchomości z mocy prawa na Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jest władztwo nad nieruchomością, która ma być przedmiotem nabycia, a więc konkretną nieruchomością objętą postępowaniem;
2. - art. 73 ust. 1 ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż dla stwierdzenia spełnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego nad nieruchomością, stanowiącą przesłankę nabycia nieruchomości określonych w przywołanym przepisie na dzień 31 grudnia 1998 roku wystarczające jest cyt: "samo wybudowanie tej drogi (co oznacza, że była ona we władaniu publicznym i tego stanu rzeczy nie mogą zmienić twierdzenia właścicieli nieruchomości", w sytuacji gdy droga stanowiąca ul. [...] została wybudowana dopiero w 2008 r., a zatem samo wybudowanie drogi nie potwierdza pełnienia władztwa publicznoprawnego na dzień 31 grudnia 1998 r., będące przesłanką nabycia nieruchomości;
3. - art. 19-22 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że z przedmiotowych przepisów wynika domniemanie wykonywania przez zarządcę władztwa nad drogą publiczną w formach określonych ustawą o drogach publicznych, w sytuacji gdy żaden z przywołanych przepisów określających obowiązki zarządcy drogi nie ustanawia takiego domniemania, zaś organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem nie możliwe jest domniemanie wykonania obowiązków zarządcy drogi, a ponadto zastosowanie domniemania faktycznego czyniło by niemożliwym przeprowadzenie dowodu przeciwnego w przypadku braku wykonywania czynności zarządcy drogi publicznej, z uwagi na trudności dowodowe przy wykazaniu okoliczności negatywnych zaniechania zarządcy drogi;

Wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez uczestnika poprzez jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wywołanego skargą kasacyjną, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną wniósł również Minister Infrastruktury i Budownictwa, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:

1. I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż fakt zajęcia nieruchomości pod urządzoną i powszechnie dostępną drogę publiczną jest równoznaczny z wykonywaniem nad nią władztwa publicznego, w sytuacji gdy art. 73 ust. 1 ww. ustawy explicite wyróżnia dwie odrębne przesłanki — zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oraz władanie publicznoprawne nieruchomością.
2. II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
3. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie były wystarczające do przyjęcia spełnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w tym przesłanki władania publicznoprawnego, a tym samym do wydania innego rozstrzygnięcia niż wydał organ tj. odmowy stwierdzenia nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 73 ust. 1 ww. ustawy.
4. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy poprzez wadliwe przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organ naruszył ww. przepisy bez wykazania w jaki sposób i jaki miał to wpływ na wynik sprawy,
5. 3. naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie kontroli legalności decyzji organów administracji, tj. w sposób niezgodny ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

Wskazując na powyższe okolicznościi wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. i W. L. Miasto Z. wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Obie skargi kasacyjne są zasadne.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm. – dalej jako "ustawa"), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy samego prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Przesłankami, od których kumulatywnego spełnienia uzależniony jest skutek przejścia prawa własności z mocy samego prawa na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, są zatem: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie tym gruntem w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego oraz brak tytułu własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego do nieruchomości zajętej pod drogę.

W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że nieruchomość oznaczona obecnie w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 44 m² w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność małżonków L. i była zajęta pod pas drogowy drogi publicznej ul. [...].

Istota zagadnienia, które wystąpiło w niniejszej sprawie, sprowadzała się natomiast do przesądzenia, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. wskazana wyżej nieruchomość pozostawała we władaniu Gminy Miasta Z. Sąd pierwszej instancji przyjął, że fakt zajęcia nieruchomości pod urządzoną i powszechnie dostępną drogę publiczną jest równoznaczny z wykonywaniem nad nią władztwa publicznego. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić. Trafnie zauważono w skardze kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa, że ustawodawca w treści art. 73 ust. 1 ustawy wyróżnił wprost dwie odrębne przesłanki – zajecie nieruchomości pod drogę publiczna oraz władanie publicznoprawne nieruchomością, z których każda musi być udowodniona.

Poza sporem pozostaje, że sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, która następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych.

Pojęcie władania nieruchomością nie zostało w ustawowo zdefiniowane, stąd też w razie wątpliwości, wypada odwołać się do orzecznictwa. Należy wskazać, że w wielu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał wprost, że pojęcie władania oznacza faktyczne władztwo w znaczeniu publicznoprawnym, którego przejawem mogą być działania związane z utrzymaniem drogi w należytym stanie (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 762/14 oraz z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2042/14, wyroki dostępnie w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Władanie oznacza wykonywanie względem drogi czynności właścicielskich, takich jak np. utrzymywanie nawierzchni, naprawa, remont, sprzątanie, jej odśnieżanie i tym podobnych, związanych z szeroko rozumianym zarządzaniem drogą publiczną (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2836/14, CBOSA).

Należy wskazać, że do spełnienia przesłanki władztwa nie jest przy tym konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości, a jedynie wykazanie faktycznego władania nią. Ustawodawca nie związał bowiem skutków nabycia własności nieruchomości z mocy prawa z jej posiadaniem opartym wyłącznie na jakiejkolwiek umowie, lecz odniósł się do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej (patrz: wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1020/14, CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela w całości poglądy wyrażone w powyższych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Należy stwierdzić, że gmina, która składa wniosek o stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne powinna wykazać, że faktycznie przedmiotowym gruntem władała.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, że została spełniona przesłanka władania nieruchomością.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy dwukrotnie wzywał wnioskodawcę do nadesłania dokumentów potwierdzających władztwo Gminy Miasta Z. nad przedmiotowa nieruchomością do dnia 31 grudnia 1998 r.

W odpowiedzi na powyższe pismo wnioskodawca nadesłał spisy zdawczo odbiorcze akt nr [...] i nr [...] oraz oświadczenie Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta Z. M. Z. wskazujące, że przed 31 grudnia 1998 r. na drogach o nawierzchni gruntowej, wśród których była wówczas ul. [...], wykonywano roboty polegające na równaniu i profilowaniu drogi gminnej.

Prawidłowo organ odwoławczy uznał, ze powyższe dokumenty nie są wystarczające do wykazania władania przedmiotową nieruchomością.

Zauważyć należy, i na co wskazują skarżący kasacyjnie, że oświadczenie M. Z. cechuje duży poziom ogólności. Oświadczenie to dotyczy stanu władania sprzed kilkunastu lat, jednak nie zawiera żadnego odniesienia do jakiegokolwiek źródła informacji o fakcie, będącym przedmiotem oświadczenia, nie wskazuje jakie prace na przedmiotowej nieruchomości zostały wykonanie i kiedy. Oświadczenie to jest sprzeczne ze stanowiskiem właścicieli nieruchomości i oświadczeniem R. L. z dnia [...] marca 2015 r.

Z kolei treść wpisów zdawczo odbiorczych akt nr [...] i nr [...] wskazuje jedynie, że do Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta Z. przekazano dokumentacje zawierającą umowy dotyczące remontów i utrzymania dróg w Z. w latach 1996-1998 oraz faktury za wykonane prace. Na podstawie powyższych wpisów nie można zatem ustalić, czy dokumenty te dotyczyły ul. [...], a tym bardziej przedmiotowej nieruchomości.

Ponadto, podkreślić należy, że przepis art. 73 ust. 1 ustawy pozbawia dotychczasowego właściciela własności, dlatego ustalenie przesłanki władania przez jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomością przed dniem 1 stycznia 1999 r. nie może być wyłącznie oparte na wynikających z treści art. 19-22 ustawy o drogach publicznych obowiązkach zarządcy drogi. Zwłaszcza wobec sprzecznych oświadczeń M. Z. i R. L. Reasumując skoro zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wykazał, że spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy, to prawidłowo Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 2015 r., znak [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia przez gminę Miasto Z. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 44 m²

Z przytoczonych wyżej względów zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy.

Z tego powodu konieczne stało się uchylenie zaskarżonego wyroku i zbędne stało się odnoszenie do pozostałych zarzutów skarg kasacyjnych.

W związku z tym, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a i art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.