Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 października 2020 r., sygn. akt I OSK 645/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 12 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 456/19 uwzględnił skargi E. sp. z o.o. w P. i E. S.A. w P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i uchylił tę decyzję oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania.

Postępowanie administracyjne dotyczyło ustalenia odszkodowania za szkody w nieruchomości wyrządzone założeniem napowietrznej linii wysokiego napięcia. Zgoda na zajęcie nieruchomości została udzielona decyzją Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicowego P. J. z [...] marca 1975 r. znak [...], utrzymaną w mocy decyzją ostateczną Naczelnika Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w P. z [...] października 1975 r. nr [...]. Jej podstawę stanowiły przepisy art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity: Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz.64).

Orzekając w przedmiocie odszkodowania Wojewoda zajął stanowisko, że w sprawie ma zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.), roszczenie odszkodowawcze nie uległo przedawnieniu i przysługuje zarówno właścicielce z daty dokonania ograniczenia prawa własności, jak i następcom prawnym takiego właściciela.

Uzasadniając uwzględnienie skarg Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że w sprawie zachodzą podstawy do zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., a roszczenie odszkodowawcze nie uległo przedawnieniu. Sąd I instancji zajął jednak stanowisko, że zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z 1958 r. odszkodowanie przysługuje wyłącznie osobom "wywłaszczonym", czyli będącym właścicielami nieruchomości w dacie dokonywania jej wywłaszczenia, nie przysługuje natomiast nabywcom nieruchomości pod tytułem szczególny oraz spadkobiercom dotychczasowego właściciela, jeżeli nie złożył on wniosku o odszkodowanie.

Sąd I instancji zwrócił uwagę na rozbieżność w orzecznictwie dotyczącym tej kwestii, za zasadny uznał jednak pogląd, który nie uprawnia zarówno następców syngularnych jak i uniwersalnych do wystąpienia do organu o ustalenie i wypłatę odszkodowania. W szczególności wyjaśnił, że do wszczęcia postępowania o odszkodowanie konieczny jest wniosek uprawnionego (art. 36 ust. 1 ustawy z 1958 r.). Przed złożeniem wniosku możliwość wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie stanowi ekspektatywę administracyjną, która podlegałaby sukcesji jedynie w razie wyraźnego umocowania prawnego. Na tym etapie nie można jeszcze tej ekspektatywy rozpatrywać w kategorii ogółu praw i obowiązków majątkowych, podlegających ogólnym zasadom dziedziczenia.

Nie można również uznać, że jest ona prawem o charakterze rzeczowym, przysługującym każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości. Roszczenie o odszkodowanie i zobowiązanie do zapłaty urzeczywistnia się nie z chwilą dokonania wywłaszczenia, a z chwilą złożenia wniosku. Prawo złożenia wniosku przysługiwało i przysługuje wyłącznie wywłaszczonemu, tj. adresatowi decyzji, i nie podlega sukcesji.

W skardze kasacyjnej Wojewoda Wielkopolski zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości i w szczególności zakwestionował prawidłowość stanowiska, że spadkobiercy poprzedniego właściciela nie mają legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o przedmiotowe odszkodowanie. Ma ono charakter cywilny i nie należy go rozpatrywać w oderwaniu od przepisów dotyczących sukcesji generalnej.

W odpowiedziach na skargę kasacyjną E. S.A. i E. sp. z o.o. w P. wniosły o jej oddalenie i podzieliły stanowisko Sądu I instancji w kwestii legitymacji spadkobierców.

Wnioskiem z 7 sierpnia 2020 r. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócił się o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały w celu wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosownie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych:

1. 1. Czy odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65, ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
2. 2. Czy odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65, ze zm.) również na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Sprawie została nadana sygnatura I OPS 1/20.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje

W sprawie niniejszej zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania w oparciu o przepis art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może zawiesić z urzędu postępowanie, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sądowoadministarcyjnego. Takim postępowaniem w niniejszej sprawie jest postępowanie w sprawie I OPS 1/20 o wyjaśnienie przepisów, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie. Przedstawione do rozstrzygnięcia wątpliwości dotyczą m. in. rozbieżności w stosowaniu przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w stosunku do następców prawnych osób wywłaszczonych. Wzgląd na jednolitość orzecznictwa uzasadnia zawieszenie postępowania sądowego w niniejszej sprawie do czasu podjęcia uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że wzajemna zależność postępowań, o jakiej mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie ogranicza się do związków formalno-instytucjonalnych, ale obejmuje również powiązania treściowo-instytucjonalne, polegające na tym, że rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny rozbieżności w stosowaniu określonych przepisów (usuwające ryzyko powstania lub utrwalania się rozbieżności interpretacyjnych w danym rodzaju spraw), podejmowane w przewidzianym do tego trybie, służy realizacji jednego z celów określonych przez ustawodawcę w art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a zawieszenie postępowań wykazujących z rozstrzyganą kwestią związek przedmiotowy umożliwia ujednolicenie praktyki orzeczniczej (postanowienia NSA z 16 grudnia 2010 r., sygn. II FZ 640/10, z 12 sierpnia 2010 r., sygn. I OZ 598/10). Przeciwdziałanie rozbieżnościom w orzecznictwie ma znaczącą wagę w sferze prawa publicznego, gwarantując równość praw.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.