Uzasadnienie
I OSK 65/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 283/15 oddalił skargę J. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny:
W dniu 25 maja 2014 r. około godziny 2.20 na Plantach [...] przy ul. S. funkcjonariusze Oddziału Prewencji Policji w K., pełniący służbę w patrolu nieumundurowanym, zauważyli dwóch mężczyzn - jak później ustalono sierż. szt. J. K. i jego kolegę Ł. D. - którzy kucali przy ławce i pochylali się nad nią. Ł. D. wysypywał z woreczka ze strunowym zapięciem biały proszek na plastikową kartę leżącą na desce ławki. W tym czasie sierż. szt. J. K. przyglądał się tej czynności, kucając obok Ł. D. w odległości około 0,5 m, po jego prawej stronie. W chwili podjęcia czynności przez funkcjonariuszy Policji Ł., D. odrzucił woreczek z proszkiem, który został odnaleziony przez policjanta, do którego dosypany został następnie proszek znajdujący się na karcie. Ł. D. na pytanie policjanta, co zawiera upuszczony przez niego woreczek odparł, że jest to kokaina.
Powyższe zdarzenie stanowiło podstawę do wszczęcia, w dniu 25 maja 2014 r. przez Komendę Miejską Policji w K., dochodzenia prowadzonego pod nadzorem Prokuratury Rejonowej [...], w którym przedstawiono koledze sierż. szt. J. K., Ł. D. zarzut, iż w dniu 25 maja 2014 r. w K. wbrew przepisom ustawy posiadał środek odurzający w postaci 0,087 grama kokainy, tj. o przestępstwo z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r., poz. 124, z późn. zm.). Powyższe postępowanie zakończono sporządzeniem w dniu 27 czerwca 2014 r. do Sądu Rejonowego dla K. – Śródmieścia w K. wniosku o warunkowe umorzenie postępowania karnego. Sąd Rejonowy dla K. – Śródmieścia w K. postanowieniem z dnia 15 września 2014 r. sygn. akt II K 716/14/S umorzył przedmiotowe postępowanie karne, kwalifikując je jako wypadek mniejszej wagi.
Natomiast Prokurator Prokuratury Rejonowej K. [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. sygn. akt [...] z akt sprawy o sygn. akt [...] prowadzonej przeciwko Ł. D, wyłączył do odrębnego prowadzenia materiały odnośnie czynu sierż. szt. J. K., tj. o przestępstwo z art. 62 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, a następnie postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. sygn. akt [...] na podstawie art. 17 § 1 pkt 1 k.p.k. postanowił umorzyć dochodzenie w sprawie posiadania środków odurzających, tj. o przestępstwo z art. 62 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii wobec braku dostatecznych danych uzasadniających popełnienie czynu zabronionego, wskazując m. in. w uzasadnieniu, że "(...) poszlaki w postaci zastanego przez funkcjonariuszy Policji kontekstu sytuacyjnego w postaci bliskiej obecności J. K. przy czynnościach wykonywanych przez Ł. D., brak prawidłowej reakcji na tego typu zachowania oraz udostępnienie karty Ł. D. (...). Jednak dowody te nie przemawiają w sposób jednoznaczny za sprawstwem osoby podejrzewanej w zakresie przedmiotowego czynu. Zaznaczyć przy tym należy, że znaczna sfera możliwości dowodowych zaprzepaszczona została już niedługo po ujawnieniu zdarzenia kiedy to odstąpiono od dalszego zatrzymania J. K. i wykonywania z jego udziałem czynności w niezbędnym zakresie (...). Inną a znajdującą się niejako poza głównym nurtem niniejszego postępowania kwestią jest zachowanie J. K. jako funkcjonariusza Policji. Funkcjonariusz ten znajdował się w chwili czynu co prawda poza służbą, jednakże jego reakcja na zachowanie znajdującej się w jego obecności osoby popełniającej czyn zabroniony – posiadanie narkotyków – nie spełnia wymogów jakimi funkcjonariusze Policji winni się kierować. Zrozumiałym jest, że znajdując się pod wpływem alkoholu, poza służbą nie był on podmiotem władnym do podjęcia stosownej interwencji i jedynie te przyczyny wykluczają badanie jego zachowania pod kątem odpowiedzialności za czyn stypizowany w art. 231 k.k. Jednakże zachowanie wymienionego funkcjonariusza winno znaleźć stosowne odzwierciedlenie w czynnościach podejmowanych przez jego przełożonych na podstawie przepisów ustawy o Policji (...)".
W dniu 25 maja 2014 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia sierż. szt. J.K. ze służby w Policji, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i w dniu 26 maja 2014 r., na podstawie art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, wystąpiono do Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów woj. m. o wydanie opinii w przedmiocie powyższego zwolnienia, zaś Prezydium Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów woj. m. na posiedzeniu w dniu 27 maja 2014 r., po zapoznaniu się z dostarczonymi materiałami, postanowiło nie wnosić zastrzeżeń co do trybu zwolnienia sierż. szt. J. K. ze służby w Policji.
Następnie [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. rozkazem personalnym z dnia [...] września 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 43 ust. 1 i art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, z dniem 30 września 2014 r. zwolnił skarżącego sierż. szt. J. K. ze służby w Policji oraz na podstawie art. 108 k.p.a. nadał rygor natychmiastowej wykonalności.
W odwołaniu z dnia 29 września 2014 r. do Komendanta Głównego Policji, J. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego.
Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu, powołując się na opisany powyżej stan faktyczny i argumenty organu pierwszej instancji, podał, że zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji policjanta można zwolnić ze służby w Policji, gdy wymaga tego "ważny interes służby". Pojęcie "ważnego interesu służby" nie zostało bliżej określone. W praktyce na podstawie tego przepisu dokonuje się zwolnień takich funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby. Podkreślono, że użycie w przepisie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie takie ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Stąd też decyzja podejmowana na podstawie tego przepisu powinna uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżącego (art. 7 k.p.a.). Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy ustawodawca używa określeń prawnie nie zdefiniowanych (tzw. wyrażeń nieostrych) np. w postaci "ważnego interesu służby". Stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby w Policji nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych i może być również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta, które uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów. Podkreślono, że tego rodzaju zabieg legislacyjny, stosowany przez ustawodawcę przy regulacji szeregu stosunków prawnych, jest wielokrotnie zabiegiem celowym i zamierzonym. Jest on stosowany po to, by z uwagi na złożoność wielu stosunków społecznych, czy gospodarczych można było poddać je odpowiedniemu reżimowi prawnemu. W takich sytuacjach oczywiście musi dojść do interpretacji tego rodzaju pojęcia, a zatem musi dojść do dokonania odpowiedniej wykładni przepisu prawa materialnego. Powyższą zasadę w stosowaniu tej instytucji przyjął w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując, że przesłanka "ważnego interesu służby" powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych, składających się na taką ocenę. Ponadto przyczyny zwolnienia ze służby policjanta, ustanowione w art. 41 ust. 2 ustawy o Policji, zawierają tę wspólną cechę, że odwołują się do okoliczności lub zdarzeń związanych bądź z zachowaniem się policjanta w służbie lub w życiu prywatnym, bądź do okoliczności, na powstanie których nie miał on wprawdzie decydującego wpływu, lecz powstanie których utrudnia mu lub wręcz uniemożliwia jej pełnienie. We wszystkich zatem wypadkach ocena końcowa poprzedzająca decyzję o zwolnieniu policjanta ze służby musi uwzględniać okoliczności konkretnego, indywidualnego przypadku. Uwzględniając zatem powyższe stwierdzono, iż przesłanka "ważnego interesu służby" oceniana być musi przez pryzmat zadań, do realizacji których powołana jest Policja, a wymienionych w art. 1 cytowanej ustawy o Policji oraz w niektórych innych przepisach, a także wymagań stawianych policjantom, a określonych w art. 25 ustawy o Policji. W dalszej części wskazano na zdarzenie z dnia 25 maja 2014 r. około godziny 2.20 na [...]przy ul. S., którego przebieg został ustalony ponad wszelką wątpliwość i w którym skarżący brał udział, zaś jego reakcja na zachowanie znajdującej się w jego obecności osoby popełniającej czyn zabroniony – posiadanie narkotyków – nie była prawidłowa i nie spełniała wymogów jakimi funkcjonariusze Policji winni się kierować. Swoim zachowaniem wymieniony legitymizował bowiem nielegalne zachowania osoby, która była mu znana. Oczywistym jest, że znajdując się pod wpływem alkoholu, poza służbą nie był on podmiotem władnym do podjęcia stosownej interwencji, jednocześnie jednak stwierdzono, iż jedynie ta przyczyna wykluczyła badanie jego zachowania pod kątem odpowiedzialności za czyn stypizowany w art. 231 k.k., a w dniu 25 maja 2014 r. nie zgodził się także na pobranie od niego krwi, której badanie mogłoby wykazać, czy w ostatnim czasie zażywał środki odurzające. Ponadto poza sporem pozostaje także okoliczność, iż przesłuchany w charakterze świadka policjant początkowo twierdził, iż z Ł. D. wiąże go luźna znajomość. Dopiero w wyniku konfrontacji wymieniony zmienił wcześniejsze zeznania i potwierdził wersję Ł. D. odnośnie charakteru znajomości obu mężczyzn oraz to, że ich spotkanie dnia poprzedzającego przedmiotowe zdarzenie, nie było przypadkowe, a umówili się na nie telefonicznie. Zgodnie z art. 25 ustawy o Policji, służbę w Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, który nie był skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, korzystający z pełni praw publicznych, posiadający co najmniej średnie wykształcenie oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować, a także dający rękojmię zachowania tajemnicy, stosownie do wymogów określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, iż w interesie służby, a więc w interesie społecznym leży, aby ustawowe zadania Policji były realizowane przez osoby w pełni spełniające wymagania stawiane przez przepisy ustawy o Policji, instytucja jaką jest Policja ma gwarantować każdemu człowiekowi ochronę przed przemocą, brutalnością i innymi zachowaniami, naruszającymi dobro chronione przez prawo. Policjantów obowiązują także szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i zasad etycznych. Każdy policjant przed przyjęciem do służby ślubuje m.in: pilnie przestrzegać prawa, dyscypliny służbowej oraz wykonywać rozkazy i polecenia przełożonych, a także strzec honoru i dobrego imienia służby oraz przestrzegać zasad etyki zawodowej. Zgodnie z przepisem art. 58 ust. 1 ustawy o Policji, policjant jest zobowiązany dochować obowiązków wynikających z roty złożonego ślubowania. Dlatego też policjant powinien zawsze mieć wzgląd na to, aby swoim postępowaniem umacniać powagę i zaufanie do pełnionych funkcji. Powinien unikać wszelkich sytuacji, które godziłyby w dobre imię Policji. Z zawodem policjanta wiąże się także szczególny stopień społecznego zaufania i w związku z tym, od policjantów wymaga się, aby przestrzegali szczególnych reguł godnego i zgodnego ze społecznym zaufaniem zachowania się. Odnosi się to zarówno do sfery służby, jak i postawy osobistej. W szeregach Policji winni zatem pozostawać jedynie funkcjonariusze obdarzeni szczególnym zaufaniem społecznym, tymczasem sierż. szt. J. K., jako funkcjonariusz Policji, całkowicie utracił to zaufanie. Policjant bowiem, który poza służbą akceptuje zachowania sprzeczne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa nie tylko nie dochowuje roty złożonego ślubowania, ale także narusza dobre imię Policji. Takie postępowanie wpływa również demoralizująco na innych funkcjonariuszy. Odnosząc się natomiast do zarzutów z odwołania wskazano, że zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Pojęcie interesu społecznego, jak również słusznego interesu obywateli nie zostało zdefiniowane ustawowo, są to pojęcia niedookreślone, którym treść nadaje organ orzekający (M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986 r.). W art. 8 k.p.a. natomiast została zawarta ogólna zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, co niezaprzeczalnie przesądza, że w przypadku wystąpienia jakichkolwiek wątpliwości należy rozstrzygać je na korzyść obywatela, jeżeli oczywiście nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny. Wskazano przy tym, że organy administracji publicznej, na podstawie art. 11 k.p.a., zobligowane są do wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Bezspornym w przedmiotowej sprawie jest, że organ administracji udzielał sierż. szt. J. K. informacji na temat stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz zagwarantował wymienionemu czynny udział w postępowaniu. Ponadto z materiałów postępowania wynika, że organ I instancji dokonał wszechstronnej oceny okoliczności na podstawie analizy zebranego materiału dowodowego, mając na względzie interes służby, tożsamy z interesem społecznym. Świadczy o tym liczba zgromadzonych w sprawie dokumentów, jak też ich szczegółowa analiza w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej w każdej sprawie może być tylko obiektywna ocena całokształtu materiału dowodowego. Ponadto art. 81 k.p.a. wymaga, by strona przed wydaniem decyzji miała możliwość wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów i powyższe miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Wydana natomiast decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności wskazywać fakty, które organ administracji uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a w rozpoznawanej sprawie wszystkie wskazane elementy posiada zaskarżony rozkaz personalny. Ponadto organ I instancji poczynił własne ustalenia w sprawie, dokonał bowiem weryfikacji przeprowadzonych dowodów oraz w oparciu o nie, poczynił wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia, czemu stosownie do treści art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., dał wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji. Samodzielności tym ustaleniom nie odbiera fakt wykorzystania przez organy dowodów przeprowadzonych w innym postępowaniu, gdyż jako dowód organ administracji ma obowiązek, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Tym samym za bezzasadny należy uznać zarzut w tym zakresie. W kontekście powyższego stwierdzono, że Komendant Wojewódzki Policji w K., działając w granicach uznania administracyjnego, przed podjęciem rozstrzygnięcia i podjęciem decyzji, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, wyjaśnił wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, a przed wydaniem decyzji, zgodnie z art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a., rozpatrzył sprawę w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć do niej zastosowanie. Reasumując stwierdzono, iż służba w Policji jest szczególnym rodzajem służby publicznej, a pełniący ją funkcjonariusze podlegają określonym wymogom i jeśli skarżący ich nie spełniał, to organ miał podstawy do przyjęcia, że ważny interes służby przemawiał za podjęciem decyzji o zwolnieniu go ze służby w Policji. Komendant Główny Policji uznał, że organ I instancji, wydając w niniejszej sprawie decyzję, wziął pod uwagę dotychczasowy przebieg służby policjanta, a także dowody zgromadzone w toku postępowania oraz sytuację w jakiej się wymieniony znalazł, jednak elementy te, obok innych wskazanych w zaskarżonej decyzji, złożyły się na całość oceny zaistnienia przesłanki ważnego interesu służby, przemawiającej za zwolnieniem wymienionego ze służby w Policji. Z kolei przechodząc do kwestii nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wskazano, że wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności poddawane są ścisłej wykładni. Jedną z tych przesłanek jest "niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Odwołując się do wskazanego pojęcia podkreślono, że może to nastąpić wówczas, gdy w danym czasie i w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 k.p.a. Podkreślono, że organ pierwszej instancji, nadając zaskarżonemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności, miał na uwadze ważny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, która jako formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest jedną z instytucji, której szczególna rola i zhierarchizowana struktura wymaga skutecznego i prawidłowego działania, której nie może wypełniać w przypadku, gdy w jej szeregach znajdują się funkcjonariusze, którzy tej służby z przyczyn pozamerytorycznych nie powinni pełnić. Zatem uwzględniając powyższe stwierdzono, że zaskarżona decyzja spełnia wymagania określone w art. 108 § 1 k.p.a., gdyż w jej uzasadnieniu przytoczono okoliczności wskazujące, że zachodzą przesłanki uzasadniające przedłożenie interesu społecznego nad indywidualny interes strony.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej lub zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy temuż organowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. z 2011 r. Dz. U. nr 287, poz. 1687 ze zm.), który stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, policjanta można zwolnić ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby. Zatem decyzja ta ma charakter fakultatywny i podejmuje się ją w ramach uznania administracyjnego. Podlega ona kontroli sądowej, lecz jej zakres jest ograniczony i sprowadza się jedynie do zgodności tego rozstrzygnięcia z prawem. Oznacza to, że Sąd nie wnika w jego celowość. Wobec powyższego kontrola sądowa tych decyzji zajmuje się ustaleniem, czy na podstawie obowiązujących przepisów dopuszczalne było jej wydanie i czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy w sposób dostateczny uzasadnił owo rozstrzygnięcie na podstawie zindywidualizowanych przesłanek. Innymi słowy, czy nie podjął jej w sposób dowolny, a zatem badaniu podlega zawarta w art. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Niezależnie od powyższego uznanie zakresu, w jakim organ administracji uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Natomiast sam wybór rozstrzygnięcia dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje jednak poza granicami kontroli sądowej.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy i na materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że ustawodawca nie zdefiniował określenia "ważny interes służby", jednakże bez wątpienia chodzi o dobro interesu służby w kontekście interesu społecznego. Zatem tym zabiegiem legislacyjnym umożliwiono organowi na odpowiednią analizę stanu faktycznego, sprowadzającą się do suwerennej oceny celowości dalszego trwania stosunku służby z funkcjonariuszem i bez wątpienia dano tu prymat ochrony interesu społecznego, gwarantując jednocześnie możliwość indywidualnej oceny każdego zdarzenia, zaś stanowisko judykatury w tym względzie jest już trwale ukształtowane i np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 1994 r. sygn. akt II SA 426/99 (publ. LEX nr 47389) wyrażono pogląd, że stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby w Policji nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych. Może być również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta, które uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów. Sąd wskazał, że w praktyce, na podstawie tego przepisu dokonuje się zwolnień takich funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby w Policji, a nie można ich zwolnić na innej podstawie prawnej. Innymi słowy, przyczyny zwolnienia ze służby policjanta ustanowione w art. 41 ust. 2 ustawy o Policji zawierają tę wspólną cechę, że odwołują się one do okoliczności lub zdarzeń związanych bądź z zachowaniem się policjanta w służbie lub w życiu prywatnym, bądź do okoliczności, na powstanie których nie miał on wprawdzie decydującego wpływu, lecz powstanie których utrudnia mu lub wręcz uniemożliwia jej pełnienie. We wszystkich zatem wypadkach ocena końcowa, poprzedzająca decyzję o zwolnieniu policjanta ze służby, musi uwzględniać okoliczności konkretnego, indywidualnego przypadku. Przesłanka "ważnego interesu służby" oceniana być musi przez pryzmat zadań, do realizacji których powołana jest Policja, a także wymagań stawianych policjantom, a określonych w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym służbę w Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, który nie był skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, korzystający z pełni praw publicznych, posiadający co najmniej średnie wykształcenie oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować, a także dający rękojmię zachowania tajemnicy, stosownie do wymogów określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych. W konkretnym przypadku przesłanka ta stanowi podstawę do zwolnienia policjanta dopiero wtedy, gdy zwolnienia tego nie uzasadniają inne przepisy zawarte w art. 41 wskazanej ustawy.
W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że w myśl art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 i 8 może nastąpić po zasięgnięciu opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów.
Tymczasem w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest po pierwsze, że Prezydium Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów woj. m. na posiedzeniu w dniu 27 maja 2014 r., po zapoznaniu się z dostarczonymi materiałami, postanowiło nie wnosić zastrzeżeń co do trybu zwolnienia sierż. szt. J. K. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Ponadto – a właściwie przede wszystkim – bez wątpienia skarżący sierż. szt. J. K. razem ze swoim kolegą Ł. D. w dniu 25 maja 2014 r. około godziny 2.20 na [...] przy ul. S. w K., kucał przy ławce i pochylając się nad nią przyglądał się nie podejmując żadnej czynności, jak Ł. D. znajdujący się od niego w odległości ok. 0,5 m, wysypywał z woreczka ze strunowym zapięciem biały proszek na użyczoną przez niego kartę bankomatową banku PKO BP, leżącą na ławce i zorientował się od razu, że jest to narkotyk, a jak później stwierdził Ł. D. – kokaina. W tym czasie podeszli do nich funkcjonariusze Oddziału Prewencji Policji w K., pełniący służbę w patrolu nieumundurowanym i w chwili podjęcia przez nich czynności, Ł. D. odrzucił woreczek z proszkiem, który został odnaleziony przez policjanta i do którego dosypany został następnie proszek znajdujący się na karcie. Takie zachowanie skarżącego, tzn. brak jakiejkolwiek reakcji na posiadanie przez Ł. D. kokainy, a więc dopuszczającego się w jego obecności przestępstwa z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, dyskwalifikuje go, jako funkcjonariusza Policji, bowiem formacja ta winna obywatelom gwarantować ochronę przed wszelkimi działaniami sprzecznymi z prawem i z tego też powodu osoby egzekwujące prawo, same muszą przede wszystkim je przestrzegać i cieszyć powszechnym, społecznym autorytetem, respektując normy zasad współżycia społecznego i dotrzymując roty ślubowania. Innymi słowy, muszą znajdować się poza wszelkimi podejrzeniami naruszania prawa. Nie można również zapominać i o tym, że sytuacja skarżącego i zaprezentowana przez niego postawa wpływa demoralizującą na innych funkcjonariuszy, którzy wiedzą o niej i których krąg jest niemały. Zatem policjant, który brał udział w takim zdarzeniu, automatycznie traci przymiot "nieskazitelności charakteru", a w konsekwencji pozostawienie go w służbie narusza jej ważny interes. Wobec powyższego tego rodzaju postawa skarżącego nie może nie zostać niezauważona w aspekcie interesu służby, który mierzony interesem społecznym, jako ważny, winien determinować podejmowaną decyzję zwolnieniową, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.
WSA w Warszawie uznał zatem, że w przedstawionym stanie faktycznym podjętą decyzję należy uznać za słuszną i prawidłową, zaś zarzuty ze skargi za nieuzasadnione. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów Policji uchybień zarówno w ustaleniu stanu faktycznego, jak i w jego ocenie w kontekście przepisu prawa materialnego, a przede wszystkim nie dopatrzył się dowolności w podjętym rozstrzygnięciu. W ocenie Sądu, organ prawidłowo rozważył prymat interesu społecznego nad słusznym interesem skarżącego, całościowo zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy oraz w sposób przekonywujący wyjaśnił przesłanki podjęcia zaskarżonej decyzji, prawidłowo je uzasadniając zarówno pod kątem faktycznym, jak i prawnym. Stąd też całokształt przedstawionych przez organy okoliczności, jakie zaistniały w sprawie, nie pozostawia wątpliwości, że doszło do naruszenia dobrego imienia służby, które daje podstawę do zwolnienia skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.
Sąd podniósł, że nie można również uznać za trafiony zarzut, jakoby skarżący miał się biernie przyglądać posiadaniu przez Ł. D. narkotyków. Stwierdził, że skarżący w protokole przesłuchania z dnia 25 maja 2015 r. jest niekonsekwentny i niespójny zeznając, że "myślałem o podjęciu interwencji wobec Ł. ale wycofałem się z tej decyzji ponieważ nie chciałem ulec dekonspiracji", żeby wcześniej zeznać, iż "Chciałem zadzwonić na telefon alarmowy Policji. W tym momencie podeszli do nas policjanci po cywilnemu". Sąd zauważył, że skoro był on "tajnym" funkcjonariuszem – jak podano w skardze – to zupełnie niezrozumiałym jest, że z chwilą podejścia do nich funkcjonariuszy Policji i o czym zeznał jeden z nich, tj. K. W. w protokole przesłuchania z dnia 25 maja 2015 r., skarżący w obecności Ł. D., któremu zakładano kajdanki, oświadczył, iż jest funkcjonariuszem Policji i że w jednej z kieszeni posiada legitymację policyjną. Reasumując, zasłanianie się obawą przed dekonspiracją uznać należy w świetle powyższych dowodów, za linię obrony, która w żadnym stopniu nie usprawiedliwia zachowania skarżącego.
Jednocześnie w wyroku wskazano, że Komendant Główny Policji nie naruszył art. 139 k.p.a., działając na niekorzyść strony, ponieważ przez "niekorzyść" należy rozumieć obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. Zatem o tym, czy pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z projektowanym rozstrzygnięciem organu odwoławczego. Powyższe oznacza, iż zakaz określony w art. 139 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do decyzji przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zaś zaskarżony rozkaz personalny został wydany na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto rację ma organ wskazując w odpowiedzi na skargę, że to z inicjatywy pełnomocnika skarżącego, zawartej w piśmie z dnia 24 listopada 2014 r., przeprowadzono w drugiej instancji postępowanie dowodowe uzupełniające, co do okoliczności związanych z wydaniem przez Sąd Rejonowy dla K. – Śródmieścia w K. Wydział II Karny postanowienia z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt II K 716/14/S, a także umorzeniem toczącego się przeciwko Ł. D. postępowania karnego. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że organ drugiej instancji przeprowadził – w ocenie Sądu – postępowanie zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, niezależnie od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, a także odniósł się do wszystkich podniesionych przez w odwołaniu oraz piśmie z dnia 24 listopada 2014 r. zarzutów i w tej sytuacji zarzut "pozorności" jest niczym nieuzasadniony. Wszak zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji poczynił własne ustalenia w sprawie, dokonał własnej weryfikacji przeprowadzonych dowodów oraz w oparciu o nie, poczynił wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia, czemu stosownie do treści art 107 § 1 i 3 k.p.a. dał wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji. Sąd przyznał rację Komendantowi Głównemu Policji, że samodzielności tym ustaleniom nie odbiera fakt wykorzystania przez organy dowodów przeprowadzonych w innym postępowaniu, gdyż jako dowód organ administracji ma obowiązek, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest zwolnienia sprzeczne z prawem. Dowodem w postępowaniu dotyczącym policjanta ze służby z uwagi na ważny interes służby mogą być więc także dowody zebrane na potrzeby innego postępowania, w tym postępowania karnego. Organ prowadzący postępowanie administracyjne nie jest związany zasadą bezpośredniości, rozumianą jako obowiązek oparcia, przez orzekający w sprawie sąd, ustaleń faktycznych na bezpośrednio przeprowadzonych dowodach w czasie rozprawy i może oprzeć swoje rozstrzygnięcie na dowodzie z zeznań świadka, czy wyjaśnień oskarżonego utrwalonych przez inny organ procesowy w innym postępowaniu, w tym karnym. Zatem za chybione należy uznać zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 89 § 2 k.p.a., poprzez niedostatecznie wnikliwe wyjaśnienie stanu faktycznego i sprzeczne z zasadami logiki wyciągnięcie wniosków w oparciu wyłącznie o protokoły przesłuchań z postępowania przygotowawczego. Natomiast co do zarzutu nieprzeprowadzenia przez Komendanta Głównego Policji rozprawy stwierdzić należy, że art. 89 § 2 k.p.a. jest przepisem o charakterze procesowym i przewidziana powinność przeprowadzenia rozprawy jest uzasadniona wówczas, gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków i biegłych. W konsekwencji nie oznacza to przeprowadzenia rozprawy w każdym przypadku i w rozpoznawanej sprawie organ w sposób wystarczający i pełny zgromadził materiał dowodowy poza rozprawą.
W dniu 4 grudnia 2015 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył J. K., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Działając na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucił on Sądowi I instancji:
- naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a to art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 89 § 2 k.p.a., poprzez nieprawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji organu administracji w zakresie ustalenia przez organ administracji stanu faktycznego i w rezultacie przyjęcie nieprawidłowego stanu faktycznego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, mimo podstaw do jej uchylenia.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, WSA w Warszawie przy badaniu stanu faktycznego błędnie ocenił dwie okoliczności podnoszone przez niego w skardze. Po pierwsze nie uznał, że był on policjantem, działającym pod przykryciem i obawiał się dekonspiracji. Pod drugie nie wziął pod uwagę, iż całe zdarzenie było dynamiczne i od chwili kiedy zorientował, że jego towarzysz zamierza zażyć narkotyk do jego ujęcia przez policjantów, akurat przechodzących obok, minęło kilkanaście —kilkadziesiąt sekund, podczas których nie sposób było podjąć decyzję. Podniósł, że nigdy nie stwierdził, iż akceptował postępowanie Ł. D. Wskazał, że zgodnie z zeznaniami funkcjonariuszy, miał on przyglądać się biernie temu jak Ł. D. przygotowuje się do zażycia narkotyku, natomiast on był kompletnie zaskoczony zachowaniem Ł. D. i zanim zdążył zareagować zostali zatrzymani. Podkreślił, że ta różnica wskazuje na konieczność zbadania tej kwestii. Zwłaszcza, że w ustaleniu przebiegu tego zdarzenia przejawia się istota całej sprawy. Nadto fakt bycia policjantem ujawnił tylko funkcjonariuszowi, a nie - zatrzymanemu koledze. W ocenie skarżącego kasacyjnie, fakty sprawy budzą liczne wątpliwości i rozbieżności, a organy powinny opierać się nie na dowodach pośrednich, ale na dowodach przeprowadzonych bezpośrednio, także podczas rozprawy administracyjnej.
W odpowiedzi nawiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej podnieść należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a, decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne, niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny wskazuje na to, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 ze zm.). Wyrażona zaś w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych, służących załatwieniu sprawy. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Jednocześnie, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organy administracji powinny w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast art. 80 k.p.a. określa reguły oceny zebranego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo ocenił, że organy orzekające w sprawie nie uchybiły ww. przepisom. Okoliczności sprawy są jednoznaczne. W ich kontekście wyjaśnienia skarżącego, że działał jako wywiadowca policyjny nie są wiarygodne, ponieważ przeczy temu zeznanie jednego z funkcjonariuszy, który dokonał zatrzymania wskazujące, że J. K. w trakcie zatrzymania w obecności drugiego zatrzymanego oświadczył, że jest policjantem, a w kieszeni posiada legitymację policyjną, oraz zeznania samego Ł. D., z których wynika, że znajomość ze skarżącym ma wieloletni charakter i doskonale zdaje on sobie sprawę z tego, że jest on funkcjonariuszem policji (k-92 akt administracyjnych sprawy). Również okoliczności zdarzenia wskazują, ze wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie można mówić o tym, że miało ono charakter tak dynamiczny, iż skarżący nie mógł zareagować na sposób zachowania się drugiego z zatrzymanych w sposób zgodny z prawem. Tak więc, wobec prawidłowo zebranego i ocenionego w toku postępowania materiału dowodowego, nie zaistniała konieczność przeprowadzenia, na podstawie art. 89 § 2 k.p.a. rozprawy administracyjnej, w celu wyjaśnienia okoliczności zatrzymania J.K.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie można zatem postawić Sądowi I instancji skutecznie zarzutu naruszenia powołanych przepisów, gdyż nie dopuścił się naruszeń, które miałyby wpływ na podjęte rozstrzygniecie. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami należy uznać za nieusprawiedliwiony.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.