Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 marca 2005 roku wydanym w sprawie sygnatura akt 4/II SA/Po 3086/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. T. na decyzję Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] numer 118[...] w przedmiocie dodatku do uposażenia.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wydany został w oparciu o następujące ustalenia faktyczne.
W maju 2002 roku M. T. wystąpił z wnioskiem do Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...], o wypłacenie dopłaty do wypoczynku przysługującej strażakowi oraz członkom jego rodziny.
Pismami z dnia 11 września 2002 roku i z dnia 9 października 2002 roku Naczelnik Sekcji Gospodarki Materiałowo-Technicznej Komendy Miejskiej Policji w [...] poinformował Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej, że żona M. T., M. T. jako funkcjonariusz Komisariatu Policji Poznań-Jeżyce, pobrała na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 4 marca 2002 roku w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych przysługujących policjantom oraz członkom ich rodzin (Dz. U. 23/02, poz.236), równoważnik za wypoczynek na trzy osoby w 2002 roku.
Decyzją personalną z [...] numer [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w [...], działając w oparciu o przepis § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 25 września 2001 roku w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych, przysługujących strażakowi Państwowej Straży Pożarnej oraz członkom jego rodziny (Dz. U. 116/01, poz.1248 ze zmianami), zobowiązał M. T. do zwrotu nienależnie uzyskanej dopłaty do wypoczynku w wysokości 986,60 złotych netto.
Po rozpatrzeniu odwołania M. T., decyzją z dnia [...] numer [...] Wielkopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy decyzję personalną z [...] numer [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...].
Na decyzję z [...] numer [...] Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu wniósł M. T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę M. T. na decyzję z [...] numer [...] Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w uzasadnieniu wyroku podniósł, że uregulowanie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych obu tych służb odrębnymi rozporządzeniami było wynikiem dwu odrębnych delegacji ustawowych, które upoważniły Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania dwu odrębnych rozporządzeń, nie zaś jednego wspólnego dla Państwowej Straży Pożarnej i Policji. Ratio legis takich uregulowań ma na celu zapewnienie policjantom bądź strażakom i ich rodzinom dopłat do wypoczynku na koszt podatnika, przy czym środki na ten cel muszą być zagwarantowane w budżecie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W ocenie Sądu I instancji brak jakichkolwiek powodów, by podatnik musiał dopłacać do wypoczynku przysługującego policjantowi (strażakowi) i jego rodzinie, nawet gdyby drugi z małżonków służył odpowiednio w Państwowej Straży Pożarnej czy Policji. W § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 25 września 2001 roku w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych, przysługujących strażakowi Państwowej Straży Pożarnej oraz członkom jego rodziny oraz w § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 4 marca 2002 roku w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych przysługujących policjantom oraz członkom ich rodzin, ustawodawca wprowadził zasadę, że w razie zbiegu uprawnień do dopłaty do wypoczynku z tytułu służby obojga małżonków dopłatę do wypoczynku można otrzymać tylko z tytułu służby jednego z małżonków. Wzgląd na racjonalność prawodawcy wskazuje, że ów zakaz dwukrotnej dopłaty do wypoczynku strażaka (policjanta) i jego rodziny obowiązuje nie tylko, gdy drugi małżonek służy w tej samej służbie-Państwowej Straży Pożarnej bądź Policji, lecz także, gdy drugi małżonek służy w innej służbie podległej Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji-odpowiednio Policji bądź Państwowej Straży Pożarnej. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że organ odwoławczy trafnie uznał, że odrębne uregulowanie dotyczące zbiegu uprawnień do przejazdu lub równoważnika za przejazd, nie pozwala na analogię co do zbiegu uprawnień do dopłaty do wypoczynku.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 1 marca 2005 roku-sygnatura akt 4/II SA/Po 3086/02, wniósł pełnomocnik M. T. adwokat L. C. Pełnomocnik skarżącego zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości i zarzucił mu naruszenie prawa materialnego, to jest § 2 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 25 września 2001 roku w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych, przysługujących strażakowi Państwowej Straży Pożarnej oraz członkom jego rodziny (Dz. U. 116/01, poz.1248 ze zmianami) i § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 4 marca 2002 roku w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych przysługujących policjantom oraz członkom ich rodzin (Dz. U. 23, poz.236), poprzez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art.63 ust.3 ustawy z 24 sierpnia 1991 roku o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. 88, poz.400 ze zmianami) i art.73 ust.7 ustawy z 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. 7/2000, poz.58 ze zmianami) poprzez błędną wykładnię w/w przepisów prawa. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego, powołując się na przepisy art.173, art.174 pkt.1 i art.188 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi z 21 grudnia 2002 roku oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego podniósł, że przepis § 2 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 25 września 2001 roku w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych, przysługujących strażakowi Państwowej Straży Pożarnej oraz członkom jego rodziny nie uprawnia Komendanta Państwowej Straży Pożarnej do żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Przepis § 2 powołanego rozporządzenia uprawnia strażaka do uzyskania świadczenia w postaci dopłaty do wypoczynku w razie nabycia prawa do urlopu wypoczynkowego i nie zawiera zapisu o prawie żądania zwrotu tego świadczenia. Nadto pełnomocnik skarżącego wskazał, że opisana sytuacja oznacza, ze decyzja organu I instancji wydana została bez podstawy prawnej. Również treść przepisu § 5 rozporządzenia nie daje podstaw do żądania zwrotu wypłaconego świadczenia. Ponadto strona skarżąca podniosła, że w ustawie z 24 sierpnia 1991 roku o Państwowej Straży Pożarnej nie ma przepisu prawa, który upoważniałby organy administracji publicznej do stosowania przepisów ustawy z 6 kwietnia 1990 roku o Policji do sytuacji, w których istnieje zbieg uprawnień do świadczeń z tytułu dopłaty do wypoczynku.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wielkopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej podtrzymał swoją argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy- p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym-zdaniem skarżącego- uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego-wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada wymogom, o których mowa w wymienionych wyżej przepisach prawach.
Należy uznać za zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, to jest § 2 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 25 września 2001 roku w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych, przysługujących strażakowi Państwowej Straży Pożarnej oraz członkom jego rodziny (Dz. U. 116/01, poz.1248 ze zmianami)
W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż strażakowi M. T., w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 25 września 2001 roku w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych, przysługujących strażakowi Państwowej Straży Pożarnej oraz członkom jego rodziny, przyznano i wypłacono w 2002 roku świadczenie socjalne w postaci dodatku do wypoczynku. Jednocześnie poza sporem pozostaje okoliczność, że żona skarżącego, będąca funkcjonariuszem policji, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 4 marca 2002 roku w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych przysługujących policjantom oraz członkom ich rodzin (Dz. U. 23/02, poz.236), otrzymała w 2002 roku świadczenie pieniężne w postaci dopłaty do wypoczynku.
W tym miejscu podkreślić należy, że przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu była kontrola legalności decyzji Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] numer [...], która to decyzja utrzymała w mocy decyzję personalną z [...] numer [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...]. Istota zagadnienia w rozpoznawanej sprawie sprowadza się więc do szukania odpowiedzi na pytanie, czy organy administracji publicznej dysponowały przepisami prawa zezwalającymi na wydanie rozstrzygnięcia nakazującego zwrot nienależnie pobranej dopłaty do wypoczynku. Zasadniczym zagadnieniem jest ustalenie, czy powołane przez organ administracji publicznej przepisy prawa stanowią podstawę prawną decyzji administracyjnej nakazującej zwrot dopłaty do wypoczynku.
W decyzji z [...] numer [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w [...] powołał jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia przepis § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 25 września 2001 roku w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych, przysługujących strażakowi Państwowej Straży Pożarnej oraz członkom jego rodziny. Wymieniony wyżej przepis prawa znalazł się w akcie wykonawczym, wydanym w oparciu o ustawową delegację zawartą w art.63 ust.3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o Państwowej Straży Pożarnej. Wskazany przez organ przepis prawa stanowi, że strażakowi, który w związku z pełnieniem służby nabył w danym roku kalendarzowym prawo do urlopu wypoczynkowego, oraz członkom jego rodziny przysługuje świadczenie socjalne, zwane "dopłatą do wypoczynku". Trafnie strona skarżąca podnosi w skardze kasacyjnej, iż powołany wyżej przepis prawa rozstrzyga jedynie o uprawnieniach strażaka i członków jego rodziny do świadczenia socjalnego w postaci dopłaty do wypoczynku, a z całą pewnością nie daje podstaw do orzekania o zwrocie tegoż świadczenia. Powołany wyżej przepis prawa jednoznacznie określa przesłanki, jakie winny zostać spełnione aby uprawniony podmiot mógł otrzymać świadczenie socjalne w postaci dopłaty do wypoczynku. Trudno uznać, że wskazana wyżej norma prawna zawiera unormowanie do żądania zwrotu wypłaconego świadczenia socjalnego w postaci dopłaty do wypoczynku.
Ponadto stwierdzić należy, że nie może stanowić podstawy żądania zwrotu wskazanego wyżej świadczenia, także przepis § 5 w/w rozporządzenia, bowiem norma ta dotyczy zupełnie innej kwestii aniżeli żądania zwrotu wypłaconego świadczenia pieniężnego. Z treści tegoż przepisu prawa wynika jedynie, że w razie zbiegu uprawnień do dopłaty do wypoczynku z tytułu służby obojga małżonków, osoby uprawnione mogą otrzymać świadczenie tylko z tytułu służby jednego małżonka. Podnoszone przez Sąd I instancji okoliczności dotyczące zbiegu uprawnień współmałżonków pełniących służbę w dwu różnych jednostkach podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji nie znajdują bezpośredniego zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy dotyczącej zwrotu świadczenia pieniężnego. Okoliczności te są istotne na innym etapie procesu decyzyjnego, a mianowicie w momencie podejmowania decyzji o przyznaniu świadczenia, a nie w chwili poszukiwania podstawy prawnej żądania zwrotu wypłaconego świadczenia pieniężnego.
W tym stanie rzeczy istotne jest ustalenie, czy wskazany jako podstawa prawna decyzji administracyjnej nakazującej zwrot świadczenia pieniężnego, § 2 w/w rozporządzenia mógł stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z [...] numer [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...], utrzymanej w mocy decyzją z [...] numer [...] Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej. Okoliczność ta nie była przedmiotem analizy ze strony Sądu I instancji.
Wskazane wyżej uchybienia nie pozwalają na zastosowanie art.188 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 i art.203 pkt.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami) orzekł, jak w sentencji wyroku.