Wyrok NSA z 8 marca 2022 r., I OSK 652/19

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 8 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Związku [...] Stowarzyszenia [...] w [...] Okręg we [...]

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 606/18

Skład

sędzia NSA Maciej Dybowski przewodniczący
sędzia NSA Mirosław Wincenciak
sędzia del. WSA Anna Wesołowska sprawozdawca

Sprawa

w sprawie ze skargi [...] Związku [...] Stowarzyszenia [...] w [...] Okręg we [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania części działki gruntu I. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] na rzecz [...] Związku [...] Stowarzyszenia [...] w [...] Okręg we [...] kwotę 1154 (jeden tysiąc sto pięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

Wyrokiem z 20 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego w [...] Okręg we [...] (Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] (Kolegium) z [...] maja 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania części działki gruntu.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Prezydent [...] (Prezydent) umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia przez Skarżącego prawa użytkowania części działki gruntu nr [...], AM - 11, obręb [...], o powierzchni 0,7746 ha.

Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 105 § 1 k.p.a.

Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organu było ustalenie, że działka gruntu nr [...], AM - 11, obręb [...] stanowi własność Skarbu Państwa, a sposób korzystania z nieruchomości określono jako dr - droga, ulica [...],[...]. Organ ustalił również, że działka gruntu nr [...], AM -11, wchodząca w skład ulicy [...], zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2010 r. oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 26 czerwca 2015 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych m.in. w województwie [...] we [...] mieście na prawach powiatu - ul. [...] na odcinku od estakady [...] do ul. [...], stanowi drogę krajową nr [...] i nr [...]. Zarówno na dzień złożenia wniosku, jak również na dzień wydania rozstrzygnięcia nieruchomość oznaczona jako działka gruntu nr [...], wchodząca w skład ulicy [...] stanowiła drogę krajową będącą własnością Skarbu Państwa.

Organ wskazał następnie, że zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm., dalej "ustawa o drogach publicznych") w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest Prezydent Miasta. Nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym sprawuje powołana przez Prezydenta Miasta jednostka organizacyjna - Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta. Z dokumentów geodezyjno-kartograficznych sporządzonych przez Zarząd Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we [...] wynika, że objęta wnioskiem działka gruntu nr [...], stanowiąca własność Skarbu Państwa, znajduje się w trwałym zarządzie ZDiUMu.

Powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z 26 maja 2006 r., sygn. akt III CZP 19/06, Prezydent uznał, że przedmiotowa działka jako przeznaczona pod drogę jest rzeczą wyłączoną z obrotu (res extra commercium), choć przeznaczoną do powszechnego użytku (res publico usui destinatae). Oznacza to, że nie może być zadysponowana w inny sposób, w tym również wskazany we wniosku.

W tych okolicznościach organ uznał, że postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem Skarżącego w sprawie nabycia prawa użytkowania działki gruntu oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], AM - 11, obręb [...], będącej działką drogową, stało się bezprzedmiotowe. Tym samym w sprawie wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania, stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. Podkreślono, że bezprzedmiotowość postępowania wynika z żądania potwierdzenia tytułu prawnego do nieruchomości już rozdysponowanej.

Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego, Kolegium decyzją z [...] maja 2018 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazując jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.

Kolegium podzieliło ustalenia faktyczne poczynione przez organ pierwszej instancji i uznało, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa i jest zajęta pod drogę publiczną – krajową. Powoduje to, że wskazana działka gruntu nr [...] nie może być przedmiotem obrotu prawnego, nie może być również obciążana prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia.

Skarżący wniósł skargę na decyzję Kolegium wnosząc o jej uchylenie w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a nadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Kwestionowanej decyzji zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, w postaci obrazy:

• art. 76 ust. 1 pkt 2 oraz art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2176, dalej "ustawa z 13 grudnia 2013 r."). poprzez stwierdzenie, że decyzja wydana na podstawie ww. artykułów nie może dotyczyć nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...], obręb [...], jako działka nr [...], AM - 11, o powierzchni 0,7746 ha i stanowi drogę o kategorii drogi wojewódzkiej nr [...] i [...], znajdujące się w trwałym zarządzie ZDiUM we [...];
• dyspozycji wynikającej z art. 2a ust. 2 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez stwierdzenie, że działka objęta wnioskiem skarżącej stanowi drogę publiczną o kategorii drogi wojewódzkiej nr [...] i [...];
• dyspozycji wynikającej z art. 20 pkt 9, 9a oraz 10 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 2 ust. 1 pkt 19 oraz 20 Załącznika do uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] października 2012 r. stanowiącego Statut Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we [...] poprzez nie wypełnianie przez zarządcę drogi wojewódzkiej nr 5 i 94 we [...] podstawowych obowiązków na niego nałożonych;
• art. 46 ust. 2 pkt 1, 3 oraz 6 w związku z art. 47 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U z 2018 r. poz. 121, 50, 650, 1000, 1089, dalej "ustawa z 21 sierpnia 1997 r.") poprzez zaistnienie przesłanek warunkujących "wygaśnięcie" trwałego zarządu ZDiUMu nieruchomością oznaczoną w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...], obręb [...], jako działka nr [...], AM - 11, o powierzchni 0,7746 ha, gdyż ww. nieruchomość stała się zbędna dla celu określonego w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu;
• art. 7c pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2101, z 2018 r. poz. 650, dalej " prawo geodezyjne i kartograficzne") w związku z § 2 ust. 1 pkt 19, 20 i 26 Załącznika do uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] października 2012 r. stanowiącego Statut Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we [...] poprzez brak monitorowania przez organy do tego wyznaczone zmian w sposobie użytkowania nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...], obręb [...] jako działka nr [...], AM - 11, o powierzchni 0,7746 ha;
• art. 20 ust. 2 pkt 1 a Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez pominięcie PZD jako podmiotu, w którego faktycznym władaniu znajduje się sporna nieruchomość;
• art. 21 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 22 ust. 1 oraz ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w zw. z § 46 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454 z 2001 r.) w związku z brakiem utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności poprzez nie zgłoszenia staroście, przez organy do tego uprawnione, zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian.

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik, sprawy w postaci obrazy:

• dyspozycji wynikających z art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym nie wskazania właściwego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego sporną nieruchomość;
• dyspozycji wynikającej z art. 7b k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 210, z 2018 r. poz. 723) poprzez niepodjęcie przez organ w toku postępowania dostatecznych kroków w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mającego na uwadze interes zbiorowy członków Skarżącego, w tym nie zbadania, czy sporna nieruchomość okazała się zbędna dla ZDiUMu - jako trwałego zarządcy;
• art. 8 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego i okoliczności sprawy oraz zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ;
• art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia niniejszej sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, będących członkami Skarżącego, poprzez uchybienie obowiązkowi zebrania całego materiału dowodowego;
• art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego, w tym faktu, iż ogrodzenie zewnętrzne w ROD "[...] " w działce nr [...], AM - 11 zostało wykonane zgodnie z Porozumieniem z dnia 28 października 1999 r. podpisanym z Gminą [...] - ZDiK we [...];
• art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej wydanej decyzji, w tym ogólnikowe i lakoniczne odniesienie się do materiału dowodowego przedłożonego przez stronę skarżącą;
• art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, gdyż sporna nieruchomość stanowi drogę publiczną o kategorii drogi wojewódzkiej nr [...] i [...], znajdującej się w trwałym zarządzie ZDiUMu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z 20 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że kwestią rozstrzygającą w niniejszej sprawie jest to, że stwierdzenie nabycia przez Skarżącego prawa użytkowania części działki nr [...], AM-11, obręb [...] o pow. 0,7746 ha nie znajduje potwierdzenia w przepisach prawa z uwagi na fakt, iż wchodzi ona w skład ul. [...] i stanowi drogę publiczną. Tym samym jako przeznaczona do powszechnego użytku stanowi res extra commercium. Wyłączenie z obrotu prawnego ma tu charakter bezwzględny (uchwała siedmiu sędziów z dnia 26 maja 2006 r., sygn. akt III CZP 19/06). Zgodnie bowiem z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych drogi krajowe mogą wyłącznie stanowić własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną może stanowić tylko własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, co też w realiach badanej sprawy wykluczało stwierdzenie nabycia przez skarżącą prawa do użytkowania i uzasadniało umorzenie postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do przywołanej w skardze argumentacji i sformułowanych tam zarzutów z których wynika, iż sporna część działki [...] była i jest nieprzerwanie użytkowana przez ROD "[...] " i nieuprawnionym jest uznanie jej za drogę Sąd wyjaśnił, iż w sprawie istotnym jest to, że z zebranych w sprawie dokumentów wynika, iż działka nr [...] jako droga publiczna jest własnością Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we [...] i tym samym jej status prawny już sam w sobie wyłącza możliwość obrotu sporną nieruchomością. Oceny tej nie może zmieniać argumentacja co do użytkowania nieruchomości przez inny podmiot. Zważywszy bowiem, że z art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika, iż nieruchomości zajęte pod drogi publiczne mogą być tylko własnością podmiotów publicznoprawnych w nim wymienionych, to również przeniesienie własności gruntu zajętego pod drogę może nastąpić wyłącznie między podmiotami wymienionymi w tym przepisie, przy czym oczywiście przeniesienie takie może mieć miejsce tylko wówczas gdy następuje zmiana przynależności drogi publicznej do określonej kategorii (postanowienie z dnia 15 stycznia 2015 r., IV CSK 315/14, OSNC 2016/1/11).

Sąd wskazał, że nie znajdują uzasadnienia podniesione w skardze zarzuty dotyczące braku podstawy prawnej do wpisania działki nr [...], AM - 11 jako drogi. Zgodnie bowiem z pozyskanym w toku postępowania zaświadczeniem Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. podstawę wpisu trwałego zarządu Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we [...] w stosunku do działki nr [...] AM 11 obręb [...] – ul. [...], drogi krajowej o kategorii "K5 i K94" stanowią przepisy art. 22 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 1, ust. 5 i art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Z kolei zaliczenie działki nr [...] do dróg publicznych również znajduje swoje oparcie przepisach prawa. Zgodnie bowiem z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2010 r. oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 26 czerwca 2015 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych m.in. w województwie [...] we [...] – ul. [...] na odcinku od [...] do ul. [...] stanowi drogę krajową nr [...] i [...].

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie w ramach podstawy kasacyjnej:

1. określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. - polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez powtórzenie w uzasadnieniu wyroku wyłącznie argumentów skarżonego organu oraz bezpodstawne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że "w realiach niniejszej sprawy postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy; a skarżonej decyzji nie można zarzucić wadliwości uzasadniającej jej wyeliminowanie z obrotu prawnego",
2. art. 141 § 4 p.p.s.a - polegające na niedostatecznym przedstawieniu i wyjaśnieniu podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia i ograniczenie się w istocie do ponownego powołania się na uchwałę 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. akt III CZP 19/06 wobec argumentacji przestawionej przez Stronę skarżącą w uzasadnieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego,
3. art. 141 § 4 p.p.s.a. - polegające na niewłaściwym ustaleniu stanu prawnego i związanego z nim stanu faktycznego sprawy poprzez stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że "w ocenie Sądu analiza akt wykazuje, że ustalenia organu znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a przeprowadzona przez nie ocena jest prawidłowa i logiczna, w sprawie zaś nie występuje przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego, nie ma też nieuprawnionych wniosków wypływających z tej oceny. W sposób bowiem należyty wyjaśniono okoliczności stanu faktycznego oraz dokonano prawidłowego ustalenia mającej zastosowanie normy",

2. określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, czyli:

1. nieprawidłowe zastosowanie art. 22 ust. 1 w związku z art. 19 ust. 1, ust. 5 i art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez stwierdzenie, że stanowią one podstawę dokonania wpisu trwałego zarządu Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we [...] w stosunku do działki nr [...], AM -11, obręb [...],
2. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organy administracji publicznej czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego sprawy, w szczególności nie wskazania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla całej działki nr [...], AM - 11 obręb [...] - przeznaczającego ją pod drogę publiczną lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla ww. działki, niezbędnych do wydania decyzji w przedmiocie budowy drogi, a także dążenie do eliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięć podjętych z naruszeniem prawa,
3. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 lit a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 8 i 105 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób podważający zaufanie jego uczestników do organów Państwa, a w konsekwencji nieprawidłowym przyjęciu przez organy, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, gdyż nieruchomość oznaczona w operacie ewidencji gruntów miasta Wrocławia, obręb [...], jako działka nr [...], AM - 11 stanowi drogę publiczną, która w trybie obowiązujących przepisów zaliczona została do kategorii dróg krajowych nr 5 i 94, stanowi własność Skarbu Państwa, a znajduje się w trwałym zarządzie ZDiUMu,
4. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 lit a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że "sporządzone (...) uzasadnienie odzwierciedla poszczególne etapy prowadzonego postępowania oraz wyjaśnia podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący, tak aby strona mogła zrozumieć przesłanki i argumenty, którymi organ ten kierował się przy załatwieniu sprawy, nie naruszając tym samym wyrażonej w art. 11 Kpa zasady przekonywania podczas gdy Sąd podobnie jak Kolegium nie doprowadziło do rozpoznania istoty sprawy, co powinno w konsekwencji doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego.
5. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 lit a i c p.p.s.a. w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 o księgach wieczystych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz.707 ze zm.) poprzez zaniechanie usunięcia niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...]-[...], a rzeczywistym stanem prawnym, spowodowanej dokonaniem niewłaściwej kwalifikacji przeznaczenia działki gruntu nr [...], AM -11 obręb [...] w związku z oparciem wpisu o dokument obarczony wadą prawną

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, zgodnie z dyspozycją art. 185 § 1 p.p.s.a., rozpoznanie skargi stosownie do treści art. 176 § 2 p.p.s.a. na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podzielił ustalenia faktyczne organów z których wynika, że działka objęta wnioskiem stanowi drogę publiczną. Skarżący kasacyjnie zakwestionował to ustalenie podnosząc zarzut naruszenia m.im. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 105 § 1 k.p.a.

Sąd kasacyjny powyższy zarzut uznaje za uzasadniony.

Jak wynika z akt sprawy, Skarżący wnosił o wydanie decyzji potwierdzającej uzyskanie praw użytkowania do gruntów części działki nr [...] AM-11 obręb [...] o powierzchni 0,7745 ha.

W aktach administracyjnych sprawy znajduje się wypis i wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego dla przebiegu odcinka Trasy [...] we [...] wydany 21 września 2015 r. dla części działki o numerze [...] AM 11 [...] jak również wypis i wyrys wydany 27 października 2017 r.

Z obu tych dokumentów wynika, że plan zagospodarowania obejmuje wyłącznie część działki [...]. Plan ten obejmuje obszar położony w obrębie [...] i [...] wzdłuż ulicy [...], po jej wschodniej stronie od przejazdu kolejowego w kierunku pomocnym oraz obszar wzdłuż linii kolejowej po jej zachodniej stronie zgodnie z rysunkiem planu. Z protokołu z oględzin nieruchomości sporządzonego 17 września 2015 r. wynika, że część działki 2/1 zajęta jest pod ogród działkowy [...].

Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka [...] ma 2,0564ha powierzchni. Skarżący wnosili o wydanie decyzji potwierdzającej uzyskanie prawa użytkowania do części działki [...] o powierzchni 0,7745 ha.

Pomimo prowadzenia postępowania od 2015 r. jak również pomimo dwukrotnego rozpoznawania sprawy przez organy obu instancji w aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu pozwalającego na określenie jaką część działki [...] zajmuje ogród działkowy i gdzie ta część działki jest położona. Nie ustalono również, czy część działki [...] której dotyczy żądanie Skarżącego była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a przede wszystkim, czy faktycznie ta część działki wchodzi w skład drogi publicznej.

Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że z zaświadczenia z 12 grudnia 2017 r. wynika, że podstawę wpisu trwałego zarządu Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we [...] w stosunku do działki nr [...] AM 11 obręb [...] stanowiły przepisy art. 22 ust. 1 w związku z art. 19 ust. 1, ust. 5 i ust. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Przepisy te dotyczą trwałego zarządu gruntami w pasie drogi. Z akt sprawy nie wynika, czy faktycznie żądanie Skarżącego dotyczy tej części działki [...], która znajduje się w pasie drogowym.

Oznacza to, że nie określono przedmiotu żądania Skarżącego. Uniemożliwiało to przeprowadzenie prawidłowego postępowania dowodowego i zastosowanie do tak ustalonego stanu faktycznego odpowiedniego przepisu prawa materialnego.

Nie dostrzegając powyższych braków i oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu naruszył przepisy postępowania.

W tym zakresie za zasadny uznać należało również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i 145 § 1 (prawidłowo powinno być wskazane pkt 1) lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd kasacyjny wyjaśnia w tym miejscu, że Skarżący stawiając zarzut naruszenia m.in. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 105 § 1 k.p.a. o 107 § 3 k.p.a. określił je jako zarzuty naruszenia prawa materialnego. Oczywiste jest jednak, że przepisy te mają charakter przepisów procesowych. Skarżący wykazał jednak, zgodnie z wymogami o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., że naruszenie przez Sąd pierwszej instancji tych przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd kasacyjny uznał, że pomimo wadliwego określenia charakteru tych przepisów możliwe jest rozpoznanie zarzutów Skarżącego.

Za niezasadny uznać należy natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie te elementy zawiera uzasadnienie sporządzone przez Sąd pierwszej instancji: wskazany został stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze oraz stanowisko organu. Sąd wyjaśnił również z jakich przyczyn podziela stanowisko organu co do bezprzedmiotowości postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd pierwszej instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie Sądu pierwszej instancji nie jest dotknięte takimi brakami. Subiektywne przeświadczenie Skarżącego, że Sąd w sposób niedostateczny odniósł się do jego argumentów, czy też że w sposób niedostateczny wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia nie może przesądzać o zasadności zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Sąd kasacyjny podkreśla w tym miejscu, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można zwalczać skutecznie prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę kontroli zaskarżonego aktu ani też prawidłowości przyjętej przezeń wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego. Uzasadnienie zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a wskazuje tymczasem, że stawiając je Skarżący dążył do zakwestionowania ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie i ich oceny prawnej.

Oczywiście niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 lit a i c p.p.s.a. w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 o księgach wieczystych. Dla prowadzenia postępowania o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wymagane jest wystąpienie z powództwem przez podmiot mający w tym interes prawny. Skarżący nie przywołał w skardze kasacyjnej żadnych przepisów które dawałyby organowi administracji przymiot strony w postępowaniu o ustalenie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości.

W konsekwencji, uznając, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy jak również uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. i z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji ustalą, jakiej części działki [...] dotyczy wniosek Skarżącego, następnie ustalą czy część ta objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i czy wchodzi w skład drogi publicznej a następnie rozważą, czy zachodzą podstawy do wydania decyzji na podstawie przepisów ustawy o 13 września 2013 r. czy też zachodzi przypadek bezprzedmiotowości postępowania.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego na które złożyło się 200 złotych wpisu od skargi, 100 złotych wpisu od skargi kasacyjnej, 100 złotych opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia wyroku oraz 720 złotych tytułem wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym i 34 złote uiszczonej opłaty skarbowej.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) wobec braku zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym.