Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2005 r., IV SA/Wa 263/05 uchylił zaskarżoną przez K. i I. L. decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] w części dotyczącej działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków numerami 8/1; 8/2; 9/1; 45/3; 46, a w pozostałym zakresie oddalił skargę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Prezydent Miasta [...] swoją decyzją wydaną na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 r. nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz § 42 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454) zatwierdził operat opisowo-kartograficzny modernizacji ewidencji gruntów m. [...] dla obrębu IV/1 [...] 1. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego po rozpatrzeniu odwołań W. B., J. S., W. S., I. i K. L. oraz B. i J. Ś. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy odnosząc się do odwołania K. i I. L. stwierdził, że odwołanie sprowadza się do trzech punktów dotyczących działek o numerach 1/18, 45/1, 45/2 i 45/3, 8/1, 8/2 i 9/1. Organ stwierdził, że ulica [...] jest drogą publiczną o charakterze drogi wewnętrznej (uchwała Rady Miejskiej nr 127 z dnia 5 lipca 1999 r.) opartą na działkach nr 4/1 i 4/2 i biegnie od ulicy [...] do ul. [...]. W podanych granicach jest przedstawiona na mapach państwowego zasobu geodezyjnego oraz na dyżurnej mapie przeglądowej nazewnictwa ulic i numeracji porządkowej miasta [...]. W odniesieniu do działek nr 45/1 i 45/2 organ stwierdził, że w dniu 25 września wydał ostateczną decyzję, która została zaskarżona do NSA, a sprawa nie została jeszcze rozstrzygnięta. Zapis ewidencji gruntów i budynków dla tych działek jest zgodny ze stanem prawnym zapisanym, w kw. nr 94532, a dla działki nr 45/3 z kw. nr 86361. Gdy chodzi o działki nr 8/1, 8/2 i 9/1 to w rozumieniu ustawy o drogach publicznych nie stanowią one dróg i dlatego w trakcie modernizacji ewidencji zostały zaliczone do terenów mieszkaniowych ze względu na charakter przyległych do nich użytków gruntowych na podstawie pkt 3 ppkt 7 załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r.
W swojej skardze K. i I. L. podnieśli, że wprowadzono do ewidencji zmiany użytku działek nr 8/1, 8/2/ i 9/1 stanowiących własność Miasta [...] z symbolu "dr" na tereny mieszkaniowe "B", mimo, iż do 1998 r. działki te posiadały nazwę ul. [...] i były oraz są drogą wewnętrzną stanowiącą dojazd do nieruchomości zabudowanej na działkach 7/1, 7/3 i 7/4, stanowiącej ich własność. Ich zdaniem odmówiono wykonania ugody sądowej - nie powiększono działki nr 19/16 o 333 m2 kosztem działki nr 45. "Tymczasem wpisano działki nr 45/1, 45/2 i 45/3 mimo, ze ugoda sądowa nie przewidywała ich wydzielenia - skarżący wnosili tylko o zmianę powierzchni działki nr 45. Odmówiono również wykonania ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z 31 grudnia 1997 r. zatwierdzającej podział nieruchomości położonej przy ul. [...] i wydzielającej działkę nr 46, jako drogę wewnętrzną, mimo, że stanowi ona przedłużenie ulicy [...] i jest drogą dojazdowa do obecnych działek nr 45/1, 45/2 i 45/3 na których skarżący prowadzą działalność gospodarczą. Na rozprawie pełnomocnik Prezydenta Miasta wyjaśnił, że działka nr 46 leży na przedłużeniu drogi osiedlowej, która nie miała nigdy nazwy ul. [...] i obejmuje działki nr 2/1 i 2/2 i przylega do działek nr 1/18 i 19/16, będących własnością skarżących. Stan taki trwa od założenia ewidencji w latach siedemdziesiątych. W piśmie z 14 listopada 2005 r. skarżący wnieśli o otwarcie rozprawy w celu dopuszczenia przedłożonych dowodów: mapy topograficznej m. [...], planu Miasta [...] aktualnego na 2005 r. oraz dokumentów na okoliczność zlecenia przez Prezydenta wykonania bramy w granicach działki nr 8/1 i 8/2. Sąd uznając sprawę za wyjaśnioną nie uwzględnił tego wniosku.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że organy administracji obu instancji nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Dotyczy to przede wszystkim przyczyn wprowadzenia do ewidencji zmiany użytku działek o nr 8/1 i 8/2 oznaczonych jako droga na użytek "b", skoro działki te przed zmianą stanowiły drogę wewnętrzną do działek 9/2 i 19/16. Podobnie wygląda sytuacja w przypadku działki nr 9/1, która przylega do działki nr 8/1, a stanowiła część tej samej drogi wewnętrznej. Organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w uzupełnieniu odwołania, a zwłaszcza tego, że działka nr 46 oznaczona jest jako "Bi" - inne tereny zabudowane, skoro działka ta, jak podnoszą skarżący, zgodnie z ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z 31 grudnia 1997 r, stanowi drogę wewnętrzną dojazdową i powinna być oznaczona jako "dr".
Sąd uznał zarzuty dotyczące działek 1/18, 45/1 i 45/2 za nieuzasadnione, Ulica [...] nie biegnie przez teren działki nr 1/18, a jedynie jest oparta na działkach nr 4/1 i 4/2. Działka nr 1/18 oznaczona jako "B" jest terenem mieszkaniowym, na którym część gruntów zajęta jest pod budynki mieszkalne wielorodzinne oraz pod drogi stanowiące wewnętrzną komunikację osiedlowa, które nie stanowią dróg w rozumieniu przepisów rozporządzania w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zmiany w ewidencji odnośnie działki nr 45 zostały dokonane na podstawie zgłoszenia z dnia 29 grudnia 1999 r. złożonego przez Syndyka [...] Wytworni Telefonów i przedłożonej do niej ugody sądowej z dnia 26 listopada 2006 r. (taka data podana jest w wyroku), mapy podziału działki nr 45 sporządzonej dla celów sądowych w dniu 23 października 1999 r. przez uprawnionego geodetę oraz odpisów z Kw. nr 73936 i Kw. 88362. Z odpisu księgi wieczystej nr 86361 wynika, że z działki nr 45 na podstawie wniosku z dnia 7 stycznia 2000 r. odłączono działki nr 45/1 i 45/2 o pow. 33 m2, dla których urządzono księgę wieczystą Kw. 94532.
W skardze kasacyjnej K. i I. L. zaskarżyli wyrok Sądu I instancji i wnieśli o jego uchylenie w części, w której skarga została oddalona oraz o przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wyrokowi temu zarzucili:
- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - Sąd "wbrew dyspozycji art. 145 § 1, § 2 i § 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" nie uchylił zaskarżonej decyzji w części dotyczącej działek 1/18, 45/1 i 45/2, mimo, że wprowadzenie zmian dla działek 45/1, 45/2 i 45/3 nastąpiło na podstawie zgłoszenia Syndyka [...] Wytworni Telefonów SA w upadłości, które zgłoszenie miało na celu jedynie dokonanie zmiany powierzchni i właściciela działek, a nie zmian polegających na wyodrębnieniu działek geodezyjnych oraz na przyjęciu przez Sąd, iż istniejąca na gruncie ulica [...] przebiega na działce 1/18 i stanowi wewnętrzną komunikację osiedlowa, mimo, iż droga kończy się działka 46 stanowiącą drogę wewnętrzna, przy czym Sąd pominął dowód wskazujący na to, że nie ujęcie tej ulicy naruszyło dyspozycje § 28 ust. 1 pkt 8 lit c. rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz, że nie ujęcie tej ulicy w ewidencji naruszyło dyspozycję pkt 3 ppkt 7 zał. nr 6 do wskazanego rozporządzenia;
- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegało na tym, że wbrew dyspozycji art. 133 § 2 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd nie otworzył zamkniętej rozprawy zgodnie z wnioskiem skarżących.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że mimo ujawnienia przez skarżących po zamknięciu rozprawy istotnych okoliczności: mapy topograficznej [...] z 1996 r. oraz planu [...] aktualnego na 2005 r. stwierdzających wbrew stanowi na gruncie, iż trasa ul. [...] przebiega na odcinku od ul. [...] do ul. [...], co nie jest zgodne z prawdą, a także ustalenia, że mapa - załącznik do uchwały Rady Miasta [...] nr 121/99 z 5 lipca 1999 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i ustalenia przebiegu dróg gminnych na terenie miasta [...] poświadcza nieprawdę, gdyż na gruncie w tym miejscu przebiega ul. [...], stanowiąca jedyny dojazd do działki skarżących o nr 45/3 - Sąd nie otworzył rozprawy.
Powtórzono, że zgłoszenie z 29 grudnia 1999 r. Syndyka Masy Upadłości [...[ Wytwórni Telefonów obejmowało wyłącznie wniosek o wprowadzenie zmian do ewidencji polegających na zmianie powierzchni działek i ujawnieniu nowego właściciela. Inne zmiany zostały wprowadzone poza granicami wniosku, do czego organ nie miał prawa.
Zauważono, że Sąd stwierdził zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, co do przebiegu ul. [...], a stanowi ona, co najmniej drogę wewnętrzną, co wynika z art. 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - dojazd do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców. Zatem odcinek tej drogi, to jest ul. [...], winien być wprowadzony nie tylko na mapę ewidencyjną, lecz także do ewidencji gruntów zgodnie z pkt 3 ppkt 7 zał. nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie, nie do końca odpowiada wymogom stawianym skardze kasacyjnej. Nie wskazano w niej bowiem, czy zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości czy też części, jednak ze sformułowanego wniosku o uchylenie tego wyroku w części wynika, że także w części zaskarżono ten wyrok.
Zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie posiadają usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 i § 3 p.p.s.a. nie może być rozpoznany. Pierwszy z powołanych paragrafów ma bardzo rozbudowaną strukturę wewnętrzną dzieli się bowiem na punkty i litery, a skarżący nie wskazali, który z tych przepisów został przez Sąd I instancji naruszony. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie może domniemywać intencji czy też woli składającego skargę kasacyjną. Art. 145 p.p.s.a. nie zawiera § 3, a więc nie mógł Sąd naruszyć nieistniejącego przepisu.
Przepis art. 145 § 2 p.p.s.a. w żadnym przypadku nie był i nie mógł być przez Sąd stosowany. Odnosi się on bowiem do skarg na decyzje i postanowienia wydane w innych postępowaniach administracyjnych niż uregulowane w k.p.a. i przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skoro więc na podstawie § 42 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. (Dz.U. nr 38, poz. 454) postępowanie administracyjne w sprawie założenia ewidencji kończy się decyzją, "która poza wymogami określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego powinna zawierać:..." wskazane w dwóch punktach elementy, to nie powinno być wątpliwości, że całe postępowanie administracyjne w tych sprawach prowadzone jest w oparciu o przepisy k.p.a. Zgłoszony zarzut jest wiec całkowicie nietrafny..
Zarzut naruszenie § 28 ust. 1 pkt 8 lit. c rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków jest chybiony. W myśl tego przepisu treść mapy ewidencyjnej stanowią m.in. dane opisowo-informacyjne, a w szczególności "nazwy ulic, placów, uroczysk, cieków, zbiorników wodnych i innych obiektów fizjograficznych". Skarżący upatrują naruszenia tego przepisu w tym, że nie uznano działki nr 1/18 za ulicę będącą drogą wewnętrzną do należącej do nich działki nr 46 będącej również drogą wewnętrzną. Uważają, że nie ujęcie tej ulicy w ewidencji gruntów naruszyło pkt 3 podpunkt 7 załącznika nr 6 do powołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Trzymając się nazewnictwa skarżących, ów punkt 3 podpunkt 7 posiada rozbudowana strukturę wewnętrzną, a skarżący nie wskazali, która z liter owego podpunktu naruszył Sąd. Zarzut ten nie może wiec być rozpoznany, z uwagi na wspomniane już związanie sądu granicami skargi kasacyjnej, a w konsekwencji brak możliwości domniemywania, woli skarżących.
Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 133 § 2 i 3 p.p.s.a. Zasadą jest, że sad administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy - materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego. Przepisy art. 133 § 2 i 3 nie określają wypadków, w których sąd może otworzyć zamkniętą rozprawę. W literaturze przyjmuje się, iż "wobec tego, że unormowanie zawarte w art. 133 § 2 i 3 dotyczy niewątpliwie sytuacji wyjątkowych, należy przyjąć, ze w wypadku tym decyzja sądu powinna wynikać z ważnych powodów. Podkreślenia wymaga, że chodzi o tym razem jedynie o takie powody, które ujawniły się dopiero po zamknięciu rozprawy - A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. II, Warszawa-Kraków 2006, s. 299. Skarżący nie wykazali, że ich żądanie otwarcia rozprawy na nowo miało wyjątkowy charakter, a powody, dla których żądali otwarcia rozprawy - nowe dowody w postaci mapy topograficznej Radomia z 1996 r., planu Radomia z 2005 r. ujawniły się dopiero po zamknięciu rozprawy.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.