Postanowienie NSA z 27 lutego 2019 r., I OSK 654/18

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 27 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.F.

Od orzeczenia

od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1796/17 o odrzuceniu skargi M.F. na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 12 września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzi na zażalenie na niezałatwienie

Skład

Sędzia NSA Małgorzata Borowiec przewodniczący

Sprawa

sprawy w terminie postanawia oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1796/17 odrzucił skargę M.F. na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 12 września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzi na zażalenie.

W uzasadnieniu postanowienia podał, że M.F. w dniu 5 lipca 2017 r., powołując się na art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), wniosła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w związku z brakiem złożenia jej propozycji służby/pracy.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej w odpowiedzi w piśmie z dnia 12 września 2017 r. nr [...] wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948, ze zm.), dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Natomiast stosownie do art. 170 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby.

W ocenie organu, ocenie brzmienie art. 165 ust. 7 w/w ustawy wskazuje, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji, jaka jest składana pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby) lub jej braku w stosunku do poszczególnych funkcjonariuszy/pracowników. W tym zakresie dyrektorzy mieli pełną swobodę działania tak, aby móc dostosować kadrę Krajowej Administracji Skarbowej do potrzeb organizacyjnych nadzorowanych jednostek.

Ponadto Szef Krajowej Administracji Skarbowej podał, że w świetle obowiązujących przepisów nie ma możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub służby w izbie administracji skarbowej, nie przysługuje mu również w tym przypadku kontrola instancyjna.

Organ wskazał także, iż przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w przypadku braku propozycji pracy lub służby nie przewidują formy decyzji podlegającej kontroli w toku postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego.

Z uwagi na fakt, że w sprawie braku pisemnej propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym dotyczące terminów załatwienia spraw, brak jest podstaw do stosowania art. 37 K.p.a., stanowiącego o uprawnieniu strony do wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Z uwagi na powyższe Szef Krajowej Administracji Skarbowej stwierdził, że przedmiotowe zażalenie nie może być rozpatrzone w trybie art. 37 K.p.a.

Powyższe pismo stało się przedmiotem skargi M.F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła m.in. "nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia skarżącej propozycji pracy" w świetle przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i ust. 7 oraz art. 170 ust. 1, a także naruszenie art. 179 i art. 180 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez faktyczne zwolnienie ze służby pomimo braku zajścia wskazanych tam przesłanek. Skarżąca zarzuciła również niekonstytucyjność zaskarżonego aktu/czynności, poprzez niezgodność z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozważając dopuszczalność skargi w niniejszej sprawie powołał treść art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."). Stwierdził, że będące przedmiotem zaskarżenia pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 12 września 2017 r. nr [...] nie należy do aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przedmiotowe pismo jest pismem informacyjnym, skierowanym do skarżącej w odpowiedzi na zażalenie wniesione w trybie art. 37 § 1 K.p.a. W piśmie tym organ wyjaśnił skarżącej, że w przypadku braku propozycji pracy lub służby przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują kontroli instancyjnej, czy też sądowoadministracyjnej. Wskazał także, że w tych sprawach nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z tym jej zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] nie może być rozpatrzone w trybie art. 37 K.p.a.

Zaskarżone pismo nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia i w związku z tym nie może być uznane za decyzję administracyjną, postanowienie bądź też inny akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie stanowi ono bowiem władczego przejawu woli organu administracji publicznej, lecz jedynie oświadczenie wiedzy.

Dodatkowo Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że art. 37 § 1 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r., stanowił, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie do treści art. 37 § 2 K.p.a., w ówcześnie obowiązującym brzmieniu, organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ administracji publicznej właściwy do rozpoznania zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. wydaje w celu jego załatwienia postanowienie, o jakim mowa w art. 123 K.p.a. Jest to postanowienie zaliczane do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczące poszczególnych kwestii – jak w tym przypadku bezczynności organu – powstających w toku tego postępowania, lecz nie rozstrzygające o istocie sprawy. Nie jest to też postanowienie kończące postępowanie, a także nie przysługuje od niego zażalenie. Tego rodzaju postanowienia nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Stąd też nawet gdyby Szef Krajowej Administracji Skarbowej rozpatrzył zażalenie skarżącej w trybie art. 37 K.p.a., to wydane w tym przedmiocie postanowienie nie podlegałoby kognicji sądów administracyjnych.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła M.F., reprezentowana przez adwokata i zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie następujących przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948), poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, ani też nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących obowiązków wynikających z przepisów prawa;
2. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie stanowi innego, niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy w rzeczywistości, przedłożona propozycja pracy dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa, tj. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Ponadto, wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przedłożona propozycja pracy kształtuje stosunek służbowy poprzez utratę statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania, ponieważ przyjęcie propozycji pracy powoduje utratę przez skarżącą statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie mianowania, natomiast odmowa przyjęcia tej propozycji również powoduje utratę przez nią statusu funkcjonariusza;
3. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., dalej w skrócie "P.u.s.a."), poprzez bezpodstawne uchylenie się od kontroli działalności organu pod względem złożenia propozycji pracy oraz wadliwe wykonanie obowiązku kontroli propozycji pracy pod względem jej zgodności z prawem, legalności zaskarżonej decyzji/aktu/czynności i w konsekwencji brak jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia:

1. naruszenia art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 22 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, iż organ nie wskazał kryteriów, którymi kierował się przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, nie wskazał stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej oraz brak zastosowania przewidzianych prawem form co do rozstrzygnięcia organu (decyzja, inny akt lub czynność);
2. naruszenia art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a., poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącej przyznanych jej na podstawie aktu administracyjnego – mianowania do służby;
3. naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony;
4. naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez pozbawienie skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu;
5. naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), poprzez pozbawienie skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego.

Wskazując na powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała m.in., że przedłożona jej propozycja zatrudnienia jest indywidualnym aktem lub czynnością o charakterze władczym, ponieważ niezależnie od tego, czy przyjęłaby tę propozycję, czy odmówiła jej przyjęcia, to zostałaby pozbawiona statusu funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, który uzyskała na podstawie aktu administracyjnego. Stanowi zatem inny akt lub czynność podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, skoro ustawodawca w art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające uznał, że ingerencja organu w stosunek służbowy funkcjonariusza, polegająca na zmianie warunków pełnienia służby (poprzez złożenie propozycji nowych warunków jej pełnienia), stanowi decyzję administracyjną, to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie zadań w ramach innego stosunku, niż stosunek służby, tj. stosunku pracy, wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, złożenie jej propozycji zatrudnienia stanowi wydanie decyzji administracyjnej, gdyż jest to władcze i jednostronne działanie wpływające na kształt stosunku służbowego funkcjonariusza. Ponadto wskazała, że w przedstawionej jej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] propozycji brak jest informacji o wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służby. Zapisów takich nie ma również w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o KAS.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie, niezbędne stało się przypomnienie, że granice skargi kasacyjnej są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 P.p.s.a. – mogą być: 1) naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (tzw. błąd subsumcji) wyraża się w niezgodności między ustalonym stanem faktycznym a hipotezą zastosowanej normy prawnej lub też na błędnym przyjęciu czy zaprzeczeniu związku zachodzącego między ustalonym stanem faktycznym a normą prawną. Ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przypadku zarzucenia naruszenia przepisów postępowania należy podać, jakie przepisy tego prawa zostały naruszone przez sąd oraz wykazać istotność wpływu tego naruszenia na wynik sprawy – treść orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11). Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Ponadto wskazać należy, iż wynikającym z przepisu art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie. Sąd drugiej instancji, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie samodzielnie uzupełniać, konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich bądź w inny sposób korygować (por. wyroki NSA z dnia: 11 września 2011 r. sygn. akt II OSK 151/12 oraz 16 listopada 2011 r. sygn. akt II FSK 861/10).

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż analiza zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie prowadzą do wniosku, że w ogóle nie odnoszą się one do stanu faktycznego niniejszej sprawy. W sprawie jest bowiem niesporne, że M.F. [...] Urzędu Celno – Skarbowego w [...] do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymała propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. W związku z powyższym podejmowała różne czynności zmierzające do złożenia jej propozycji służby. Z uwagi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w zakresie nieprzedstawienia jej propozycji służby pomimo ustawowego obowiązku (art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS) oraz upływu ustawowego terminu do złożenia jej przez ten organ tego rodzaju propozycji w dniu 5 lipca 2017 r. wniosła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność w/w organu. Odpowiedź Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 12 września 2017 r. stała się przedmiotem skargi M.F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który, jak wyżej podano, przedmiotową skargę odrzucił.

Wskazać należy, iż w tej sprawie zarówno zarzuty sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika skargi kasacyjnej, jak i ich uzasadnienie, odnoszą się wyłącznie do kwestii dotyczącej dopuszczalności skargi na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia, błędnie przyjmując, że wyżej wymieniona, jako funkcjonariusz Służby Celno – Skarbowej, tego rodzaju propozycję otrzymała i uczyniła przedmiotem skargi do Sądu administracyjnego pierwszej instancji.

Ponadto zauważyć należy, iż autor skargi kasacyjnej, zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie błędne odrzucenie skargi, nie powołał jakichkolwiek przepisów, które mogły zostać przez ten Sąd naruszone w kontekście przedmiotu zaskarżenia w tej sprawie, którym jest pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 12 września 2017 r. nr [...].

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wadliwy sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie uniemożliwia dokonanie oceny merytorycznej ich zasadności i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu.