Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 lutego 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2426/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi I. M. uchylił postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej –Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] nr [...] oraz postanowienie je poprzedzające z dnia [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści.
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Instytut Pamięci Narodowej – Oddział w [...] odmówił I. M. wydania zaświadczenia, że wnioskodawca jest pokrzywdzonym w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz.U. Nr 155, poz. 1016 ze zm. – zwanej dalej ustawą o IPN). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Instytutu Pamięci Narodowej postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...].
W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ma charakter postępowania uproszczonego, sprowadzającego się do przeprowadzenia kwerendy akt archiwalnych w celu ustalenia czy wskazany przez wnioskodawcę fakt lub stan prawny wynika z dokumentów znajdujących się w posiadaniu instytucji. Powołano się równocześnie na orzecznictwo sądowe z którego wynika, że obowiązek wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt lub stan prawny spoczywa na organie jedynie wówczas, gdy wynika to z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź też innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W sytuacji więc, gdy z prowadzonej przez organ ewidencji rejestrów fakty te nie wynikają - powołany organ może odmówić wydania zaświadczenia o żądanej treści. Wnioskodawca żądając możliwości wypowiedzenia się na temat dotyczącej go dokumentacji żąda przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, w której postępowanie wyjaśniające ogranicza się do niezbędnego zakresu (dział VII K.p.a. – wydawanie zaświadczeń).
Ponadto organ wskazał, że udostępnienie wnioskodawcy dokumentów nie jest możliwe z tego względu, że nie jest on pokrzywdzonym w rozumieniu art. 6 ustawy o IPN, a tylko taka okoliczność uprawnia do zapoznania się z dokumentacją dotyczącą danej osoby.
Uwzględniając skargę na Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej z dnia [...] wyżej wymienionym wyrokiem z dnia 13 lutego 2006 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organy orzekające w sprawie naruszyły przepis prawa materialnego tj. art. 6 ustawy o IPN co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd I instancji podniósł, iż art. 6 pozostaje w ścisłym związku z art. 30 ust. 2 powołanej ustawy, który stanowi że każdy ma prawo wystąpić z pytaniem do Instytutu Pamięci, czy jest pokrzywdzonym w rozumieniu ustawy. Obowiązkiem zaś Instytutu jest rozpoznanie tego żądania. Postanowienie w sprawach uregulowanych w cytowanej ustawie prowadzi się według Kodeksu postępowania administracyjnego.
Sąd I instancji podzielił stanowisko prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2005 r. OSK 1185/04, zgodnie z którym załatwienie spraw jednostki w przedmiocie statusu pokrzywdzonego następuje w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu i ma formę decyzji administracyjnej. W konsekwencji do załatwienia wniosków o uznanie za pokrzywdzonego, nie stosuje się przepisów działu VII K.p.a. regulujących wydawanie zaświadczeń.
Tym samym uznano, że tryb załatwienia żądania I. M. zastosowany przez Instytut jest błędny, nie przeprowadzono bowiem postępowania wyjaśniającego co do rzeczywistego spełnienia się przesłanek materialno-prawnych, o których mowa w art. 6 ustawy o IPN. Wynikiem takiego postępowania, przeprowadzonego w trybie unormowanym przepisami K.p.a., winna być decyzja zawierająca rozstrzygnięcie czy wnioskujący jest czy też nie jest pokrzywdzonym w rozumieniu ustawy o IPN.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2006 r. wniósł Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 6 ust. 1 i ust. 3 ustawy o IPN, polegającą na przyjęciu, że przepisy te jako przepisy prawa materialnego wymagają konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Skargę kasacyjną oparto również na podstawie naruszenia prawa procesowego przez błędne zastosowanie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Skarżący wskazał, iż przy wydaniu postanowienia Prezesa IPN jak i postanowienia je poprzedzającego nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie można zgodzić się z wykładnią dokonaną przez Sąd I instancji, stanowiącą że przepis art. 6 ustawy o IPN stanowi samodzielną podstawę prawną orzekania o statusie poszkodowanego. Ponadto żaden z przepisów cytowanej ustawy nie przewiduje konieczności wydawania decyzji w przedmiocie statusu pokrzywdzonego. Przyjęcie – za Sądem I instancji – że normy zawarte w art. 6 ustawy o IPN wymagają konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej prowadzi do sytuacji, że Instytut Pamięci Narodowej stanie się organem lustracyjnym, a żaden przepis prawa nie przyznaje mu takich uprawnień. Zgodnie z art. 1 ustawy o IPN obowiązkiem Instytutu jest wyłącznie ewidencjonowanie, gromadzenie, udostępnianie, zarządzanie i korzystanie z dokumentacji. Zatem zastosowanie się do wytycznych wskazanych przez sąd doprowadzi do naruszenia fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego głoszącej, że kompetencji nie można domniemywać.
Zdaniem skarżącego zasadnym więc jest rozpatrywanie wniosków złożonych przez osoby określone w art. 30 ust.2 ustawy o IPN w trybie przepisów zawartych w dziale VII K.p.a. regulującym wydawanie zaświadczeń. Wystawienie zaświadczenia może być przy tym poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, którego zakres wynika z żądania osoby jak i możliwości jego spełnienia przez organ. Takie postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych dokumentów czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. W ramach wskazanego postępowania respektowane będą zatem w pełni prawa strony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2006 r. o którym wyżej mowa Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie w skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przez błędną wykładnię art. 6 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. Nr 155, poz. 1016 ze zm.) polegającą na przyjęciu, że przepisy te jako przepisy prawa materialnego wymagają konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto zarzuty skargi kasacyjnej oparto również na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przez błędne zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionej podstawy.
W myśl art. 6 ustawy o IPN pokrzywdzonym jest osoba, o której organy bezpieczeństwa państwa zbierały informacje na podstawie celowo gromadzonych danych, w tym w sposób tajny. Przywołany przepis art. 6 powiązany jest z unormowaniami art. 30 ust. 2 ustawy o IPN, iż każdy ma prawo wystąpić z pytaniem do Instytutu Pamięci Narodowej czy jest pokrzywdzonym w rozumieniu ustawy. Zatem każdemu przysługuje prawo do wystąpienia z żądaniem rozpatrzenia jego statusu jako pokrzywdzonego. Natomiast na Instytucie Pamięci Narodowej spoczywa obowiązek rozpoznania wniosku zgodnie z postanowieniami sformułowanymi w preambule ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną, w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1185/04, głoszący że art. 6 ustawy o IPN stanowi normę materialnoprawną wymagającą konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej, w trybie unormowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.
Z art. 6 cyt. ustawy nie wynika w jakiej formie organ powinien rozstrzygnąć zgłoszony wniosek (żądanie). Sprzeczne jednakże z zasadami konstytucyjnymi jest takie działanie organów wykonujących administrację publiczną w których wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą. W przypadku więc gdy norma prawa materialnego wymaga konkretyzacji to formą dokonania tej konkretyzacji jest decyzja administracyjna. Zastosowanie przepisów działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego (wydawanie zaświadczeń) w przedmiocie wniosków o uznanie za pokrzywdzonego godzi w podstawowe prawa konstytucyjne i przyjęte standardy prawa europejskiego. Zaświadczenie potwierdza jedynie fakt ustalony, a nie wynik prowadzonego rozpoznania i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej.
Chybionym jest zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o IPN. Wskazany przepis zawiera ustawową definicję pokrzywdzonego (przesłanka pozytywna – ust. 1, przesłanka negatywna – ust. 3). Przesłanką pozytywną jest ustalenie, że wobec osoby która występuje o przyznanie statusu pokrzywdzonego organy bezpieczeństwa państwa zbierały informacje na podstawie celowo gromadzonych danych, w tym w sposób tajny. Przesłanka negatywna natomiast wskazuje, iż pokrzywdzonym nie może być osoba która została następnie funkcjonariuszem, pracownikiem lub współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa. Podjęcie czynności zmierzających do ustalenia wystąpienia przesłanek pozytywnych bądź negatywnym odpowiada więc wszystkim elementom rozpoznania sprawy administracyjnej.
Sąd I instancji uwzględniając skargę prawidłowo wskazał, iż Instytut Pamięci Narodowej nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego co do rzeczywistego spełnienia się przesłanek materialno-prawnych o których mowa w art. 6 ustawy o IPN.
Zatem wbrew stanowisku skarżącego, Sąd I instancji przy rozpoznawaniu sprawy, nie naruszył prawa, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieuzasadnione.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji