Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2015 roku sygn. akt I SA/Wa 1296/15 oddalił skargę A. C. i B. C. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2015 roku nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia [...] marca 2015 roku nr [...] Wojewoda [...] odmówił A. C. i B. C. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez F. C., W. C. i M. C. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej tj. w miejscowości J., powiat [...], województwo [...] (obecnie Litwa).
Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez A. C. i B. C., decyzją z dnia [...] maja 2015 roku wydaną na podstawie art. 7 ust. 2 w związku z art. 2, 3 i 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014, poz. 1090 ze zm., dalej: ustawa zabużańska) Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do założenia, że właścicielem pozostawionej nieruchomości był F. C., który nie opuścił byłego terytorium RP i zmarł na Litwie w dniu [...] października 1965 roku we wsi J. Nie został zatem spełniony wymóg z art. 2 ustawy zabużańskiej). Tym samym skarżącym - jako następcom prawnym F. C. - nie przysługuje prawo do rekompensaty. Organ powołał się na wyrok Sądu Wojewódzkiego w Olsztynie z dnia 25 października 1995 roku sygn. akt I C 324/95, którym jest związany, oraz tłumaczenie przysięgłe aktu zgonu F. C. Wskazał też, że w aktach sprawy brak jest prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia po F. C., a także jakiegokolwiek dokumentu wskazującego, iż F. C. przekazał swojej żonie W. C. prawo własności nieruchomości położonej w J. lub, że małżonkowie byli współwłaścicielami tej nieruchomości. Organ zwrócił też uwagę na to, że F. C. zmarły w dniu [...] października 1965 r. nie mógł być poprzednikiem prawnym W. C., która zmarła w dniu [...] marca 1948 r. Wskazał ponadto, że dowodami na potwierdzenie tego, że właścicielką pozostawionej nieruchomości była W. C. nie mogą być też znajdujące się w aktach sprawy oświadczenia czworga świadków T. B., A. D., M. I. oraz H. T. Nie spełniają one bowiem wymogów określonych w art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej, a ponadto stoją w sprzeczności z wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w Olsztynie z dnia 25 października 1995 r., sygn. akt I C 324/95. Organ wyjaśnił, że oświadczenia nie zostały złożone przed notariuszem w formie aktu notarialnego, organem prowadzącym postępowanie lub w polskiej placówce konsularnej w kraju zamieszkania świadków. Żadne z oświadczeń nie zawiera też informacji, czy świadkowie są osobami bliskimi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - właścicieli lub spadkobierców ubiegających się o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Ponadto oświadczenia T. B. oraz A. D. nie zostały złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. C. i B. C., zarzucając, że w sprawie naruszona została zasada nieretroakcji zawarta w art. 2 Konstytucji RP. Podnieśli, iż zgromadzili oni i złożyli do akt wystarczającą ilość dowodów, które "nie są praworządnie interpretowane przez organy administracji".
W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę, uznając, że nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, nie naruszają przepisów prawa materialnego ani procesowego. Sąd I instancji w pełni podzielił ustalenia poczynione przez organy administracji rozpoznające niniejszą sprawę. Wyjaśnił, że z treści art. 2 ustawy zabużańskiej wynika, iż wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty może zostać uwzględniony jedynie wówczas, gdy spełnione zostaną kumulatywnie wszystkie przesłanki wskazane w art. 1 i 2 ustawy zabużańskiej. Jedną z tych przesłanek jest opuszczenie przez właściciela pozostawionej nieruchomości byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1 tej ustawy. Jeżeli zatem właściciel nieruchomości pozostawionej nie opuścił byłego terytorium RP, to – niezależnie od przyczyn tego stanu rzeczy – prawo do rekompensaty mu nie przysługuje. Sąd I instancji wskazał, że właściciel przedmiotowej nieruchomości F. C. nie opuścił byłego terytorium RP po 1 września 1939 r., lecz zamieszkiwał na tym obszarze do swojej śmierci w dniu [...] października 1965 r. Potwierdza to w ocenie Sądu treść odpisu aktu zgonu F. C. Nr [...], gdzie wskazano, iż zmarł w dniu [...] października 1965 r. we wsi J., rej. [...], Lit. S.R.R. Sąd zauważył ponadto, że okoliczność braku opuszczenia przez F. C. byłego terytorium RP nie była kwestionowana przez skarżących, którzy w pismach do organu wojewódzkiego z dnia 18 stycznia 2008 r., 15 stycznia 2015 r. oraz 8 marca 2015 r. podnosili, że F. C. opuścił gospodarstwo w J. w 1945 r. (lub 1946 r.), ukrywał się przed władzami sowieckimi w okolicach i zmarł w 1965 r. we wsi J. Odnosząc się do argumentacji skarżących dotyczącej przekazania przez F. C. w 1945 lub 1946 roku tytułu własności do nieruchomości żonie W. C., Sąd I instancji ocenił, że zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza tej okoliczności. W ślad za organami administracji Sąd I instancji podniósł, że w aktach brak jest jakichkolwiek dokumentów wskazujących na to, iż F. C. przekazał W. C. prawo własności nieruchomości położonej w J. Ponadto podkreślił, że okoliczność braku formalnego przeniesienia własności gospodarstwa w J. na W. C. została potwierdzona w toku postępowania przez samych skarżących - w piśmie do Wojewody z 18 stycznia 2008 roku wskazali oni, iż z uwagi na dekonspirację i konieczność ukrywania się przed władzami sowieckimi F. C. nie mógł formalnie przekazać gospodarstwa W. C. w postaci aktu notarialnego czy spisania protokołu przekazania w obecności świadków. Sąd zwrócił też uwagę na brak prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia po F. C., a także na to, że F. C. zmarły dopiero w dniu [...] października 1965 r. nie mógł być poprzednikiem prawnym W. C., zmarłej w dniu [...] marca 1948 r. Sąd I instancji podzielił również stanowisko organu co do tego, że przedłożone przez skarżących oświadczenia świadków nie mogą być jedynymi dowodami na potwierdzenie, iż W. C. przysługiwał tytuł własności do nieruchomości położonej w J. Oświadczenia te nie spełniają bowiem wymogów zawartych w art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej.
Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyli A. C. i B. C., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego zmianę i uwzględnienie żądania skargi z zasądzeniem od strony przeciwnej kosztów procesu za obie instancje, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wraz z rozstrzygnięciem o kosztach instancji odwoławczej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej (nazwanej apelacją) podniesiono, że w toku prowadzonego postępowania przed organami administracji oraz przed Sądem I instancji doszło do istotnego naruszenia norm postępowania administracyjnego i prawa materialnego, a treść zaskarżonego orzeczenia koliduje z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Podniesiono, że dotychczasowy sposób załatwiania sprawy odbywał się z zastosowaniem przepisów prawa ograniczających prawa nabyte skarżących kasacyjnie oraz ich poprzedników prawnych, co koliduje z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ jest naruszeniem zasady nieretroakcji. Wskazano również, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości od dnia 21 marca 1948 roku był ojciec skarżących M. B. C., który opuścił byłe terytorium RP. W ten sposób zdaniem autora skargi kasacyjnej spełnione zostały wszystkie wymogi enumeratywnie wymienione w art. 2 ustawy zabużańskiej. W ocenie autora skargi kasacyjnej nie ma znaczenia dla sprawy to, czy dziadek skarżących F. C. w 1945 roku, czy też w 1946 roku opuścił gospodarstwo rolne, przekazując je swojej żonie W. C. z d. S. i nigdy do niego nie powrócił. Ponadto skarżący kasacyjnie zwrócili uwagę na to, że, skoro Sąd I instancji uznał, że nie może wydać orzeczenia reformatoryjnego z uwagi na to, że nie może wkraczać w kompetencje organu administracji publicznej, zastępując go w rozstrzyganiu sprawy administracyjnej, to skarga powinna zostać uwzględniona, a zaskarżona decyzja uchylona.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w pełni podzielając stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.
Skarżący kasacyjnie podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie w piśmie procesowym z dnia 18 lipca 2017 roku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Z uwagi na sformułowanie skargi kasacyjnej (nazwanej przez jej autora apelacją) w niniejszej sprawie, należy podkreślić, że jest ona sformalizowanym środkiem zaskarżenia od określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 sierpnia 2015 r. mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumie się wskazanie konkretnych przepisów (z podaniem numeru artykułu lub paragrafu oraz ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu), które miały być zaskarżonym wyrokiem naruszone. Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej musi zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, w czym strona skarżąca kasacyjnie dopatruje się naruszenia przez sąd pierwszej instancji każdej wskazanej normy prawnej.
Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej, będącego pełnomocnikiem zawodowym, stawiającego zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, jest przeprowadzenie w jego uzasadnieniu wywodu prawnego dotyczącego naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania określonego przepisu prawa materialnego uzasadnieniem jest wyjaśnienie, dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany. Z kolei w przypadku podania podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy podać przepisy postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały przez sąd pierwszej instancji naruszone oraz uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego.
Sformułowanie i uzasadnienie zarzutów kasacyjnych ma istotne znaczenie z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego wyznaczony w art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że kierunek czynności kontrolnych, jakie sąd drugiej instancji może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia sądowego, wyznaczają podstawy i ich uzasadnienie sformułowane w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, których naruszenie wyraźnie zarzucono i wykazano w skardze kasacyjnej. Nie jest natomiast uprawniony do zastępowania autora skargi kasacyjnej poprzez uzupełnianie, precyzowanie, poprawianie zarzutów, czy też formułowanie argumentacji na ich poparcie. Zakres zaskarżenia, podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie muszą odnosić się do zaskarżonego orzeczenia, powinny być sformułowane precyzyjnie, w sposób niepozostawiający miejsca na przypuszczenia i domysły co do rzeczywistych intencji strony skarżącej kasacyjnie. Brak sformułowania zarzutu naruszenia przez zaskarżony wyrok określonego przepisu prawa, zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 pkt 1 i 2 i art. 176 p.p.s.a., uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny jego zasadności.
Ustawodawca z uwagi na omówione wymogi sporządzenia skargi kasacyjnej zdecydował się na ustanowienie tzw. przymusu radcowsko-adwokackiego, czyli wprowadzenie obowiązku sporządzenia omawianego środka odwoławczego przez profesjonalnych pełnomocników. Z założenia ich doświadczenie i umiejętności mają chronić stronę nieposiadającą wiedzy prawniczej przed negatywnymi konsekwencjami niewłaściwie skonstruowanej skargi kasacyjnej.
Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego H. T. powyższym standardom nie odpowiada. Środek odwoławczy nazwano apelacją a w jej petitum nie sformułowano podstaw określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Taki sposób skonstruowania pisma pozwala jedynie domyślać się, że jest to skarga kasacyjna ale nie pozwolił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na dokonanie jakiejkolwiek kontroli zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. W sporządzonej skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżących będący radcą prawnym nie wskazał zatem, wbrew wymogowi przewidzianemu w art. 176 p.p.s.a., podstaw kasacyjnych oraz nie sprecyzował, jakie konkretnie przepisy prawa zostały naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie sposób doszukać się podstaw kasacyjnych spełniających wskazane wyżej wymagania. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony na podstawie wywodów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zresztą odbiegających od prawniczej poprawności, czynić domysły co do podstaw kasacyjnych. Oznacza to, że skoro skarga kasacyjna nie zawiera przytoczenia podstaw kasacyjnych, a tym samym – jako pozbawiona podstawowego elementu konstrukcyjnego – jest niedopuszczalna. Brak wskazania podstaw kasacyjnych, pomimo tego, że środek zaskarżenia został sporządzony przez osobę wymienioną w art. 175 § 2 p.p.s.a., która w intencji ustawodawcy miała dać gwarancję poprawnego formułowania skargi kasacyjnej, uniemożliwia kontrolę zaskarżonego wyroku. Jak już wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony, ani zobowiązany poszukiwać za stronę naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. W konsekwencji uznać należy, że pominięcie w skardze kasacyjnej w/w elementów uniemożliwia rozpoznanie wniesionego środka odwoławczego i czyni go niedopuszczalnym, przy czym brak ten nie może ulec konwalidacji na podstawie art. 49 § 1 i art. 177a w zw. z art. 176 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 180 w zw. z art. 178 i 193 p.p.s.a., odrzucił skargę kasacyjną.
O zwrocie wpisu sądowego od skargi kasacyjnej orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.