Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 23 listopada 2021 r. II SA/Lu 613/21, oddalił skargę L. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z 9 czerwca 2021 r. nr SKO.4004.ŚW/78/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła L W. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego:
- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615; dalej "u.ś.r.") poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego,
- art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna, prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości;
- zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji.
- rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Odpowiedź na powyższa skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej wnosząc o:
- oddalenie skargi kasacyjnej,
- rozpoznanie sprawy na rozprawie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających jej przeprowadzenie na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Odniesienie się do zarzutów będzie jednak wymagało przytoczenia istotnych ustaleń faktycznych, jakie Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia.
W skardze kasacyjnej sformułowano dwa zarzuty, oba mające charakter materialnoprawny, a w których skarżąca zarzuciła Sądowi Wojewódzkiemu dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r.
Jak wynika z treści zaskarżonego wyroku Kolegium przyznało L. W. wnioskowane przez nią świadczenie pielęgnacyjne przyjmując, że spełniała ona wszystkie przesłanki, warunkujące jego uzyskanie. Spór, jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie, dotyczył natomiast wyłącznie daty, od której świadczenie to winno być stronie przyznane. Skarżąca miała bowiem przyznany (wcześniejszą decyzją) specjalny zasiłek opiekuńczy, a zatem, zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie mogła w tym samym okresie pobierać obu świadczeń. Stanowią o tym wyraźnie uregulowania zawarte w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i art. 27 ust. 5 u.ś.r.
W myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Natomiast stosownie do art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Tymczasem, jak ustaliło Kolegium, w niniejszej sprawie bezsporna była okoliczność, że do 28 kwietnia 2021 r. pozostawała w obrocie prawnym decyzja z 23 listopada 2020 r. nr GOPS.4703.10.2020 przyznająca skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r. w związku ze sprawowaną opieką nad matką. Dopiero bowiem decyzją z 23 kwietnia 2021 r., organ pierwszej instancji - działając na wniosek skarżącej z 16 kwietnia 2021 r. i na podstawie art. 155 k.p.a. – tę decyzję uchylił. Dodać też w tym miejscu trzeba, że w/w decyzja uchylająca, na skutek jej niezaskarżenia, stała się ostateczna. W takiej sytuacji organ odwoławczy przyznał stronie wnioskowane świadczenie dopiero od 28 kwietnia 2021 r., a prawidłowość takiego postępowania zaakceptował Sąd Wojewódzki. Zarówno bowiem Kolegium, jak i Sąd I instancji w ten sposób rozumieli wyżej przytoczone przepisy, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest brak posiadania przez wnioskodawczynię uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Zatem, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji.
Z tym stanowiskiem nie zgadzała się skarżąca, która w skardze kasacyjnej podnosiła, że wyboru świadczenia pielęgnacyjnego, jako świadczenia korzystniejszego, dokonała już w dniu składania wniosku o przyznanie tego świadczenia. Ponadto, wprawdzie zgadzała się z twierdzeniem, że nie mogła otrzymywać dwóch świadczeń za ten sam okres, ale – wg niej – istniała możliwość wyrównania jej wartości różnicy zachodzącej między już wypłaconym świadczeniem a świadczeniem korzystniejszym (przez nią wybranym).
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stanowisko skarżącej nie było uzasadnione, gdyż z treści powołanych wyżej przepisów jasno wynika, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie jedno z tych świadczeń, co wyklucza - jak słusznie zauważył Sąd I instancji - możliwość równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może bowiem otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania.
Dokonanie wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., polega zatem na powstaniu sytuacji, w której wnioskodawca utracił prawną możliwość do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. W związku z tym, w świetle przytoczonych wyżej przepisów, nie było możliwe najpierw przyznanie stronie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu, podjęcie przez skarżącą działań mających na celu uchylenie prawa otrzymywania przez nią dotychczas pobieranego zasiłku dla opiekuna. Innymi słowy, w sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, warunkiem skutecznego ubiegania się przez nią o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, (a nie tylko warunkowe, hipotetyczne) zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie. Takim zatem sposobem było więc dopiero złożenie przez skarżącą wyraźnego wniosku dotyczącego specjalnego zasiłku dla opiekuna.
Z tych powodów, mimo, że stosownie do art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego, zasady wyrażonej w tym artykule nie można było traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis procesowy nie mógł bowiem prowadzić do modyfikacji lub pominięcia norm materialnoprawnych. W praktyce oznaczało to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ winien ocenić spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego następował po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji był nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność.
Odnosząc się natomiast do poglądu, zgodnie z którym dopuszczalne byłoby wyrównywanie różnicy zachodzącej między już wypłaconym świadczeniem, a świadczeniem korzystniejszym dla strony, przyznanym zgodnie z jej wyborem, należy przede wszystkim zauważyć, że – w świetle tego co zostało wyżej powiedziane – skarżąca dokonała "wyboru" świadczeń dopiero poprzez złożenie stosownego wniosku w dniu 16 kwietnia 2021 r. Jednocześnie dodać przy tym trzeba, że pogląd o możliwości dokonywania jakichkolwiek wyrównań pobranych wcześniej świadczeń przez osoby do nich uprawnione, był poglądem, który wprawdzie pojawił się w niektórych orzeczeniach sądowych, ale pogląd ten wkrótce został zaniechany. Skład orzekający poglądu tego również nie podziela z uwagi na brak podstaw prawnych, które wyraźnie taką możliwość by przewidywały.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.