Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 września 2022 r. I SA/Wa 455/22, oddalił skargę H. L. i B. B. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły H. L. i B. B. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciły mu naruszenie:
- prawa materialnego:
- art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r., nr 79, poz. 464; dalej: "ustawa zmieniająca") w zw. z art. 48 i 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (obecnie art. 136-142a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżące nie posiadają żadnych praw lub roszczeń do nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło sąd I instancji do uznania, że organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że skarżące nie posiadają interesu prawnego w postępowaniu, wskutek czego nie mają przymiotu strony, podczas gdy poprawne zastosowanie ww. przepisu prowadzi do wniosku, że w dniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, skarżące miały interes prawny we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jak też miały interes prawny i przymiot strony w sprawie, w której Wojewoda wydał decyzję, której nieważności skarżące dochodzą i ww. interes prawny zachowały do chwili obecnej gdyż prawami osób trzecich w rozumieniu art. 2 ustawy zmieniającej są nie tylko prawa rzeczowe, ale również prawidłowo zgłoszone roszczenia o przyznanie praw rzeczowych do nieruchomości bez względu na wynik późniejszego rozpoznania takich roszczeń, a które to roszczenia do przedmiotowej nieruchomości pozostawały nierozpoznane w dniu 5 grudnia 1990 r.;
- art. 28 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy zmieniającej i art. 156 k.p.a poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej o charakterze deklaratoryjnym należy uwzględniać wyłącznie stan faktyczny i prawny istniejący w dniu rozpatrzenia takiego wniosku, co skutkowało przyjęciem, że w momencie rozpoznania wniosku skarżący nie legitymowali się prawami osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, co wykluczało występowanie po ich stronie interesu prawnego do wszczęcia przedmiotowego postępowania nadzorczego wobec decyzji uwłaszczeniowej; podczas gdy w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej deklaratoryjny charakter takiej decyzji nakazuje uwzględniać jedynie stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r., a wszelkie zdarzenia następujące po tej dacie i skutkujące nawet utratą praw osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej (jak na przykład wydanie odmownej decyzji o zwrocie nieruchomości) są irrelewantne dla badanego przez organ nadzoru naruszenia praw osób trzecich, które nastąpić musiało już w dacie 5 grudnia 1990 r., co z kolei determinuje występowanie po stronie skarżących interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do wszczęcia postępowania nadzorczego wobec deklaratoryjnej decyzji uwłaszczeniowej;
- przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 48 i 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (obecnie art. 136-142a ustawy z dn. 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) poprzez przyjęcie, że skarżące nie mają interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, a co za tym idzie nie mają przymiotu strony, w związku z czym nie miały uprawnienia do wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, podczas gdy w skarżące miały interes prawny i przymiot strony gdyż zarówno w dniu 5 grudnia 2020 r. jak też w chwili zainicjowania przez nie postępowania kontrolnego w sprawie decyzji uwłaszczeniowej zgłoszone w 1987 r. roszczenie o zwrot nieruchomości nie zostało rozpoznane. Ww. naruszenie wpłynęło na wynik sprawy, przy poprawnym zastosowaniu przepisów nie zostałaby wydana decyzja o umorzeniu postępowania;
- art. 7 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji, będącej przedmiotem zaskarżenia bez wzięcia pod uwagę słusznego interesu skarżących, co doprowadziło do wydania decyzji sprzecznej z zasadami współżycia społecznego, a co za tym idzie do wydania decyzji z naruszeniem zasady zaufania obywatela do organu. Ww. naruszenie wpłynęło na wynik sprawy, przy poprawnym zastosowaniu przepisów nie zostałaby wydana decyzja o umorzeniu postępowania;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 105 § 1 i art. 156 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na nieuchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonej decyzji nawet pomimo uznania negatywnego rezultatu badania interesu prawnego skarżących na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności lub wydania zaskarżonej decyzji; podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wobec okoliczności wskazujących na oczywistą wadliwość decyzji uwłaszczeniowej winien był uchylić zaskarżone decyzje i nakazać organowi nadzoru wszczęcie i przeprowadzenie postępowania nadzorczego wobec decyzji uwłaszczeniowej z urzędu, pomimo uznania negatywnego rezultatu badania interesu prawnego skarżących na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności lub wydania zaskarżonej decyzji.
Wobec powyższego skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] spółka z o.o. w Z. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W tej sprawie natomiast zarzuty postawione w ramach obydwu podstaw kasacyjnych częściowo się pokrywają i pozostają ze sobą w ścisłym związku, wobec czego zostaną rozpoznane łącznie.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w zasadniczej części zarzuty kasacyjne przywołane zostały wcześniej w skardze do Sądu I instancji i WSA wyczerpująco się do nich odniósł. Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko Sądu I instancji w całości podziela, a zatem nie ma konieczności powielania tych argumentów.
Zauważyć jedynie należy, że skarżące kasacyjnie wniosły o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Nowosądeckiego z [...] sierpnia 1994 r., w części dotyczącej działek nr [...]. Decyzją tą Wojewoda Nowosądecki, działając na podstawie art. 2 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej, stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Państwowe Przedsiębiorstwo [...] w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Z., oznaczonego jako działki nr [...], objętego księgą wieczystą nr [...], oraz nabycie własności budynków i urządzeń położonych na tym gruncie. W celu ustalenia, czy skarżącym kasacyjnie przysługuje interes prawny w postępowaniu nadzorczym wobec decyzji Wojewody Nowosądeckiego z [...]1 sierpnia 1994 r., postępowanie to zostało prawomocnie zawieszone do czasu rozpoznania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (w tym działek nr [...]). Postępowanie "zwrotowe" zakończyło się jednak decyzją odmowną, od której skarga została prawomocnie oddalona. W tej sytuacji nie jest poprawna teza skarżących kasacyjnie, że wystarczającym do uznania ich interesu prawnego na gruncie art. 28 k.p.a. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Nowosądeckiego z [...] sierpnia 1994 r. jest wyłącznie fakt złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, i że ich interes prawny realizuje się wyłącznie w chwili złożenia wniosku o zwrot. W postępowaniu nadzorczym (skoro mamy do czynienia już z decyzją ostateczną) należało również wykazać, że do uwłaczenia w trybie art. 2 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej doszło z naruszeniem ich praw do zwrotu wywłaszczonej uprzednio nieruchomości. Stwierdzenie zwarte w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, że "nie narusza to praw osób trzecich" oznacza nie tylko zgłoszenie roszczenia o zwrot w odpowiednim terminie, ale prejudycjalny wobec uwłaszczenia charakter postępowania "zwrotowego" (co zostało też prawomocnie przesądzone w tej sprawie) oznacza także, że należało wykazać, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, co w tym przypadku nie miało miejsca. Tylko wobec skutecznego roszczenia zwrotowego można byłoby mówić o naruszeniu praw osób trzecich. Jeśli w chwili orzekania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej organ nadzoru ma już pewność, że uwłaszczenie "nie naruszyło praw osób trzecich", to trudno uznać, że inny podmiot, poza stronami postępowania uwłaszczeniowego, ma interes prawny w kwestionowaniu w trybie nadzoru decyzji uwłaszczeniowej.
Nie jest też prawdą, że w powyższej sytuacji Sąd I instancji mógł uchylić zaskarżoną decyzję i nakazać organowi nadzoru wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Nowosądeckiego z [...] sierpnia 1994 r. z urzędu (zarzut ostatni w ramach drugiej podstawy kasacyjnej). "Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Obowiązkiem organu nadzoru jest więc w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony. W ogóle nie podlega zaś sądowej kontroli brak wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu" (zob. wyrok NSA z 9.12.2020 r. I OSK 2747/18, LEX nr 3093255; wyrok NSA z 28.11.2018 r., II OSK 5/17, LEX nr 2585884). Są to dwa osobne tryby wszczęcia postepowania nadzorczego, których nie można mieszać, a podmiotowi składającemu takie żądanie, który nie legitymuje się interesem prawnym w sprawie, nie przysługują również żadne środki procesowe zmierzające do zmuszenia organu do podjęcia żądanych przez niego działań z urzędu.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną (pkt 1 wyroku). Oddaleniu podlegał też wniosek uczestnika postępowania o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż art. 204 p.p.s.a. nie przewiduje takiego uprawnienia po stronie uczestnika.