Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2009 r., I SA/Wa 1164/09 oddalił skargę Gminy Miejskiej K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości zajętej pod drogę.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Wojewoda Małopolski odmówił stwierdzenia, że 1 stycznia 1999 r. Gmina K. nabyła z mocy prawa własność nieruchomości położonej w jedn. ewid. K., obr. [...], składającej się z działek nr [...]o pow. 0,0084 ha, powstałej z podziału działki nr [...]i nr [...]o pow. 0,0053 ha, powstałej z podziału działki nr [...]objętej Kw. [...], zajętej pod drogę gminną ulicę Z. w K. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...]po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miejskiej K. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wskazał Minister z ustaleń organu I instancji wynika, że na dzień 31 grudnia 1998 r. ulica Z. nie obejmowała gruntu stanowiącego przedmiotowe działki nr [...] (wydzieloną z działki nr [...]) oraz nr [...] (wydzieloną z działki nr [...]). Natomiast zajęcie przedmiotowych działek poprzez ich rozjeżdżenie nie stanowi podstawy do uznania, że zaliczenie ulicy Z. do kategorii dróg publicznych nastąpiło w granicach jej wyjeżdżenia. Skoro zatem przedmiotowe działki nie były zajęte pod drogę publiczną, to tym samym nie ma podstaw do przejęcia prawa własności w trybie ww. art. 73.
Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miejska K. zarzucając naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego w zakresie ustalenia zajętości nieruchomości pod drogę i brak wszechstronnego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, art. 75 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie treści dowodów z dokumentów urzędowych wskazujących, że działki nr [...]i [...]były zajęte pod drogę, a więc zachodziły przesłanki do nabycia własności działek z mocy prawa w trybie przepisów ustawy z 13 października 1998 r., art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż nie został wskazany fakt zajęcia nieruchomości pod drogę.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że z akt sprawy wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] (z której powstała przedmiotowa działka nr [...]) i działka nr [...] (z której powstała przedmiotowa działka nr [...]) stanowiły własność B. D. i J. D. na prawach wspólności ustawowej, a na podstawie aktu notarialnego z dnia 19 maja 2000 r. prawa do działek tych nabyli J. R. i R. R. na prawach wspólności ustawowej. Również z akt sprawy wynika, że ulica Z. stanowi drogę publiczną, bowiem została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich na podstawie uchwały nr 103 Rady Narodowej Miasta K. z dnia 28 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego Nr 10, poz. 4). Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi. Jednakże, jak wynika z ustaleń organu, w dniu 31 grudnia 1998 r. ulica Z. nie obejmowała gruntu stanowiącego przedmiotowe działki nr [...] (wydzieloną z działki nr [...]) o pow. 84 m² oraz nr [...] (wydzieloną z działki nr [...]) o pow. 53 m². Prawidłowo zatem organ uznał, że zajęcie przedmiotowych działek poprzez ich rozjeżdżenie nie stanowi podstawy do uznania, że zaliczenie ulicy Z. do kategorii dróg publicznych nastąpiło w granicach jej wyjeżdżenia. Skoro zatem przedmiotowe działki nie były zajęte pod drogę publiczną, to tym samym nie ma podstaw do przejęcia prawa własności w trybie ww. art. 73.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Gmina Miejska K., zaskarżając wyrok w całości, Sądowi pierwszej instancji zarzucając w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:
- prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:
- art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, polegającą na błędnym przyjęciu, że na działkach [...]i [...]nie urządzono drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych co skutkuje odmową nabycia działek tych pod drogę publiczną na rzecz Gminy Miejskiej K.
- art. 73 ust. 3a ustawy poprzez błędne przyjęcie, że nieruchomość zajęta pod drogę publiczną musi zostać rozgraniczona liniami rozgraniczającymi ulice;
- art. 1 w zw. art. 7 ust 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie, że działki nr [...] (wydzielona z działki [...]) oraz [...] (wydzielona z działki [...]) nie wchodzą w skład drogi publicznej - ulicy Z., a uchwała w sprawie zaliczenia drogi do kategorii drogi publicznej musi mieć załącznik zawierający linie rozgraniczające drogi;
- naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym polegającym na sprzecznościach, jakie pojawiają się w uzasadnieniu poprzez uznanie, że ulica Z. jest drogą publiczną, by w konkluzji uzasadnienia stwierdzić, iż na działkach [...]i [...]leżących w ciągu ulicy Z. nie urządzono drogi zaliczonej do odpowiedniej kategorii drogi publicznej;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o te zarzuty Gmina Miejska K. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a gdyby Sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie - innemu sądowi, względnie, jeżeli w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie przepisów postępowania zarzucone przez skarżącego nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zebrany przez organy administracji materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowała się w granicach pasa drogowego ulicy Z., droga ta na mocy uchwały nr 103 Rady Narodowej Miasta K. z dnia 28 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. Krak. Nr 10, poz.4) została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Co prawda uchwała ta nie zawierała załącznika graficznego, jednakże zebrana w sprawie dokumentacja: mapy geodezyjne sporządzone dla tej drogi przed 1 stycznia 1999r., metryka drogi pozwalały w sposób niebudzący wątpliwości ustalić przebieg tej drogi oraz ustalić, że działki [...]i [...]faktycznie zajęte zostały pod drogę publiczną jeszcze przed 1 stycznia 1999 r.
Ponadto podniesiono, iż sam fakt, iż droga była częściowo nie urządzona nie może wykluczać sprawowania ewentualnego władztwa przez podmiot publicznoprawny. Biorąc również pod uwagę fakt, iż ujawniając ulicę Z. w wykazie dróg gminnych i lokalnych miejskich w 1986 roku gmina władczo określiła siebie jako wykonywającego zarząd na nieruchomościach wchodzących w pas drogowy ulicy Z. droga ta była okresowo naprawiana przed 1 stycznia 1999 r. (położenie nowej warstwy tłucznia) i w mniemaniu zarówno gminy jak i okolicznych mieszkańców stanowiła drogę ogólnodostępną, co jednoznacznie świadczy o władaniu ta drogą nie przez osoby fizyczne a przez gminę; należy uznać, iż władztwo gminy nieruchomościami wchodzącymi w cały pas drogowy ulicy Z. zostało udowodnione. Mając na uwadze zarówno przepis art. 80 k.p.a., w myśl, którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona jak i fakt, władania przez gminę nieruchomościami znajdującymi się w pasie drogowym ulicy Z. należy uznać, iż zebrane w sprawie dowody w sposób zupełny i wystarczający wykazały stan faktyczny zgodny z przepisami prawa a tym samym nie może być mowy o tym, iż nie zostały spełnione przesłanki z art. 73 ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego – art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej - p.p.s.a.) oraz art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Nie można się zgodzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera w sobie wewnętrzną sprzeczność, czym Sąd miałby naruszyć powołany wyżej art. 141 § 4 p.p.s.a. Okoliczność bowiem uznania przez Sąd I instancji, że ulica Z. jest drogą publiczną nie przesądza jeszcze, że przynależą do niej sporne działki nr [...] (wydzieloną z działki nr [...]) o pow. 84 m² oraz nr [...] (wydzieloną z działki nr [...]) o pow. 53 m². Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Należy bowiem w tym zakresie podzielić stanowisko Sądu I instancji, że organy orzekające w sprawie niniejszej przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowanie wyjaśniające, w sposób wyczerpujący zbierając i rozpatrując materiał dowodowy, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji.
Stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy samego prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Normatywnymi przesłankami, od których łącznie uzależnione jest nabycie własności jest zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oraz władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Przy czym przez zajęcie nieruchomości należy w szczególności uważać urządzenie na niej drogi zaliczonej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że okoliczności niniejszej sprawy nie pozwalają na jednoznaczne, graniczące z pewnością, stwierdzenie, że na spornych działkach nr [...] (wydzieloną z działki nr [...]) oraz nr [...] (wydzieloną z działki nr [...]) w dniu 31 grudnia 1998 r. była urządzona droga publiczna, a zatem, że działki te były pod taką drogę zajęte w rozumieniu powołanego wyżej art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Z ustaleń dokonanych przez organ wojewódzki wynika, że uchwała Rady Narodowej Miasta K. z dnia 28 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, nie posiadała załącznika graficznego, który zawierałby linie rozgraniczające ulicy Z. Również inne dokumenty nie potwierdzają w sposób niesporny granic urządzenia ulicy Z. W takiej sytuacji mając na uwadze konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) w sprawie niniejszej wyrażającej się w ochronie interesów właścicieli spornych nieruchomości należało podzielić stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organy administracji orzekające w rozpoznawanej sprawie nie miały podstaw do stwierdzenia nabycia własności przedmiotowych działek przez Gminę Miejską K. Nie można zatem zgodzić się z wnoszącą skargę kasacyjną, że zebrana w sprawie dokumentacja pozwala w sposób niebudzący wątpliwości ustalić przebieg ulicy Z.. Tym samym za nieuzasadniony należało uznać podniesionych w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Za równie niezasadny uznać trzeba zarzut naruszenia art. 73 ust. 3a powołanej ustawy oraz wymienionych w podstawach skargi kasacyjnej przepisów ustawy o drogach publicznych. Przepisy te nie były podstawą orzekania dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Okoliczność braku załącznika graficznego do uchwały w sprawie zaliczenia ulicy Z. do kategorii dróg publicznych nie była jednak pozbawiona znaczenia dla oceny stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy.
Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu.