Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 539/17 oddalił skargę K. M. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.
K. M. złożył od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając w go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie:
- art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 i art. 244 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. 2016, poz. 1822 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.c.", przez uznanie, że prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w B. VII Zamiejscowy Wydział Karny w S. z [...] lipca 2017 r. sygn. akt: [...] uniewinniający skarżącego od popełnienia czynu z art. 96 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń nie ma wpływu na ocenę prawidłowości postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy administracji oraz ocenę prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez te organy, podczas gdy z ww. wyroku wynika przeciwna ocena zachowania skarżącego niż przyjęły to organy administracyjne,
- art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z jakich powodów sąd uznał, że prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w B. VII Zamiejscowy Wydział Karny w S. z [...] lipca 2017 r. sygn. akt [...] nie ma wpływu na ocenę prawidłowości postępowania dowodowego przed organami administracji oraz ocenę prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez te organy, a także niewskazanie, z jakiej przyczyny sąd uznał za prawidłowe ustalenie organów obu instancji, że skarżący przyzwalał na to, aby jego żona w nocy [...]grudnia 2016 r. kierowała samochodem, pomimo że wcześniej spożywała alkohol, podczas gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie taka okoliczność nie wynika,
- art. 3 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. przez uznanie, że znaczenie dla niniejszej sprawy ma zachowanie skarżącego podczas postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego (tj. "obecna postawa policjanta") mające polegać na tym, że skarżący nie widzi nic nagannego w swoim postępowaniu i kreuje się na osobę działającą racjonalnie, podczas gdy sąd administracyjny, podobnie jak organy administracji, są związane zasadą praworządności i nie mogą przyjąć dla oceny zachowania się strony kryteriów, które są sprzeczne z porządkiem prawnym, tzn. nie może wymagać, aby strona złożyła samokrytykę lub dokonała samooskarżenia, a nieuczynienie tego traktować jako okoliczność obciążającą,
- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 i art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organu II instancji, pomimo że w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym organy obu instancji w sposób dowolny ustaliły, że skarżący przyzwalał na to, aby jego żona w nocy [...] grudnia 2016 r. kierowała samochodem, pomimo że wcześniej spożywała alkohol, podczas gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie taka okoliczność nie wynika, a ponadto organy nie dokonały żadnych ustaleń w kwestii tego, czy skarżący działał w stanie wyższej konieczności, chociaż okoliczność ta wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie,
- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 w związku z art. 140 K.p.a. przez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organu II instancji, pomimo że organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie odniósł się do twierdzenia zawartego w odwołaniu, że skarżący działał w stanie wyższej konieczności,
- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 K.p.a. przez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organu II instancji, pomimo że organy obu instancji zaniechały wnikliwego oraz wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło w konsekwencji do ustaleń nieznajdujących oparcia w dowodach zgromadzonych w sprawie, w tym przez:
- zaniechanie uwzględnienia pozytywnych opinii z przebiegu służby skarżącego, ze względu na przyjęte stanowisko, że w zaistniałej sytuacji interes społeczny zdecydowanie przeważa nad interesem strony,
- pominięcia okoliczności, że zawiadamiający o rzekomym prowadzeniu pojazdu mechanicznego w ruchu drogowym przez skarżącego, znajdującego się pod wpływem alkoholu, tj. P. K., pozostaje w kilkuletnim sporze ze skarżącym i pomiędzy oboma mężczyznami istnieje konflikt, wywołany stosunkiem P. K. do instytucji Policji oraz skarżącego, jako funkcjonariusza tej formacji,
- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 oraz art. 8 w związku z art. 140 K.p.a. przez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organu II instancji, pomimo że decyzje organów obu instancji zostały wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, bowiem organy bezzasadnie przyjęły, że z samego faktu służby skarżącego w Policji wynika bezwzględny prymat interesu społecznego nad uzasadnionym interesem indywidualnym, tj. interesem funkcjonariusza,
- art. 3 § 1 oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. przez uznanie, że zachowanie P. K. w trakcie awantury w dniu [...] grudnia 2016 r. nie stwarzało zagrożenia dla skarżącego oraz członków jego rodziny i nie należy rozpatrywać tego zachowania na gruncie prawa karnego, podczas gdy sąd administracyjny powinien jedynie ocenić poprawność ustaleń dokonanych przez organy administracji, przy czym organy nie dokonały żadnych ustaleń w przedmiotowej kwestii - ani pozytywnych, ani też negatywnych,
- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organu II instancji, pomimo że organ ten utrzymał w mocy rozkaz personalny organu I instancji, który został wydany w wyniku przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania administracyjnego z istotnym naruszeniem jego przepisów,
- na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:
- art. 16 ust. 1 Kodeksu wykroczeń poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy wskazany przepis powinien znaleźć zastosowanie w przedmiotowej sprawie administracyjnej, jako kryterium oceny postępowania skarżącego,
- art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r. 1782 ze zm.) przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu wbrew zasadom doświadczenia życiowego, że:
- nieposzlakowaną opinię ma tylko osoba, która nie popełniła żadnych błędów życiowych i że opinię taką traci się w każdym nawet najbardziej błahym przypadku naruszenia norm prawnych,
- przez zdolność psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych należy rozumieć m.in. przejawianie absolutnej zapobiegliwości oraz zdolności do przewidywania każdej niebezpiecznej sytuacji - nawet najmniej prawdopodobnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, że funkcjonariuszowi Policji można stawiać wymagania wyższe niż przedstawicielom większości innych zawodów, jednak muszą to być wymagania możliwe do spełnienia,
- art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że honor, godność i dobre imię służby mogą zostać naruszone przez postępowanie funkcjonariusza, które nie ma charakteru publicznego i nie powoduje żadnych obiektywnych, negatywnych konsekwencji, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku przeciwnego,
- art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez naruszanie zasady proporcjonalności, wynikającej z zasady państwa prawa, polegające na zastosowaniu sankcji, która jest niewspółmiernie surowa wobec ewentualnego przewinienia skarżącego,
- art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji przez jego zastosowanie (względnie z ostrożności - błędną wykładnię), ze względu na akceptację poglądu wyrażonego w decyzjach organów obu instancji, że ważny interes służby uzasadnia zwolnienie skarżącego ze służby w Policji, podczas gdy zachowanie skarżącego nie uzasadnia takiego poglądu, a ponadto postawa skarżącego, tak w życiu prywatnym, jak i zawodowym, a także dotychczasowy przebieg służby oraz odpowiednie przygotowanie merytoryczne do wykonywania zawodu policjanta, wprost przeczą ww. poglądowi, a więc w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania ww. przepisu.
Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.
Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy poprzedzić przypomnieniem stanu sprawy. Otóż Komendant Wojewódzki Policji w S. rozkazem personalnym z [...] grudnia 2016 r. zwolnił z dniem [...] grudnia 2016 r. policjanta sierż. szt. K. M. – dzielnicowego Zespołu Prewencji i Ruchu Drogowego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji i z zastosowaniem art. 108 § 1 K.p.a. Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu odwołania K. M., rozkazem personalnym z [...] lutego 2017 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Organy administracyjne ustaliły, że sierż. szt. K. M. w nocy z [...] na [...] grudnia 2016 r. spożywał alkohol i w takim stanie podjął się prowadzenia pojazdu mechanicznego, w którym znajdowali się pasażerowie (6 osób, w tym dziecko bez odpowiedniego fotelika). Następnie udostępnił pojazd do prowadzenia swojej małżonce, mimo faktu, że ona także wcześniej spożywała alkohol. W ocenie organów takim postępowaniem policjant akceptował łamanie obowiązujących norm prawnych w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zachowanie policjanta nie odpowiadało wymaganiom stawianym policjantom w zakresie przestrzegania prawa i zasad etyki. Tym samym policjant utracił przymiot osoby o nieposzlakowanej opinii, co zgodnie z art. 25 ustawy o Policji stanowi warunek konieczny do wykonywania zawodu policjanta. Oznacza to, że swoim zachowaniem wypełnił normę art. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę K. M.. Sąd wyjaśnił, że rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji ma charakter uznaniowy, co oznacza, że sądowoadministracyjna kontrola takich rozstrzygnięć jest ograniczona. Sąd administracyjny zobowiązany jest do oceny, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo stosowały przepisy prawa materialnego i procesowego. Nie jest on uprawniony do ingerowania w kwestie celowości i słuszności dokonanego przez przełożonych wyboru sposobu załatwienia sprawy. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że Komendant Główny Policji prawidłowo zinterpretował art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i zasadnie przyjął, że z uwagi na przebieg całego zdarzenia, a przede wszystkim ze względu na sposób zachowania się skarżącego - zaszły podstawy do przyjęcia, że ważny interes służby uzasadniał zwolnienie skarżącego z Policji.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej skargi kasacyjnej, konieczne jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. obligatoryjnym elementem tego środka odwoławczego jest wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu przepisów, jakie w ocenie strony składającej skargę kasacyjną zostały naruszone. Wnoszący skargę kasacyjną powinien przyporządkować każdy z zarzutów do konkretnej podstawy kasacyjnej, wskazanej w art. 174 P.p.s.a. Ma to istotne znaczenie dla spełnienia wymogów formalnych środka odwoławczego. W przypadku zarzutów opartych na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. niezbędne jest bowiem wskazanie formy naruszenia. Zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. są to błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu, natomiast niewłaściwe zastosowanie polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada (bądź nie odpowiada) hipotezie określonej normy prawnej (wyroki NSA z 5 stycznia 2012 r., II OSK 1852/10 i 20 lipca 2011 r., II FSK 335/10, orzeczenia.nsa.gov.pl; podobnie jak powołane poniżej orzeczenia sądowe). W przypadku naruszenia przepisów postępowania nie ma obowiązku wskazania formy ich naruszenia, jednakże konieczne jest określenie, w jaki sposób zostały one naruszone i jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno zawierać argumentację, mającą przekonać Naczelny Sąd Administracyjny o słuszności każdego z podniesionych zarzutów (wyrok NSA z 18 marca 2011 r., I GSK142/10). Uzasadnienie powinno być logiczne i precyzyjne, pozwalające na poznanie intencji jego autora, a następnie sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem (wyrok NSA z 26 stycznia 2012 r., II FSK 1313/10).
Ze względu na zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i uwzględniania z urzędu jedynie okoliczności przesądzających o nieważności postępowania, zasadniczym elementem skargi kasacyjnej powinno być prawidłowe i zupełne wskazanie jej podstaw, tj. konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, z którego naruszeniem skarżąca wiąże wadliwość objętego skargą wyroku sądu pierwszej instancji i na czym opiera swoje żądanie jego uchylenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny.
Powołanie się w skardze kasacyjnej na obie podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zasadności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.
Odnosząc się kolejno do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać trzeba, że zarzut naruszenia art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 i art. 244 § 1 § 1 K.p.c. i argumentacja powołana na jego poparcie nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sądowych, w tym w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego."
Sąd I instancji dopuścił wnioskowane przez skarżącego dowody (protokół rozprawy k- 36 akt sadowych) i dokonał ich oceny w świetle prawidłowości ustaleń stanu faktycznego sprawy i zastosowania prawa materialnego. Sąd uznał mianowicie, że ustaleń co do przebiegu zdarzenia i zachowania skarżącego nie może zmienić treść prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w B. VII Zamiejscowego Wydziału Karnego w S. z [...] lipca 2017 r. w sprawie o sygn. [...], w którym uniewinniono K. M. od zarzucanego mu wykroczenia, polegającego na tym, że w dniu [...] grudnia 2016 r. około godz. 0:30 na drodze wojewódzkiej nr [...] za miejscowością M. w kierunku miejscowości P. dopuścił do prowadzenia pojazdu, marki [...] o nr rej. [...], na drodze publicznej osobę znajdującą się w stanie nietrzeźwości. Sąd Wojewódzki wskazał, że wyrok ten dotyczy jedynie stanu faktycznego mającego miejsce w bardzo krótkim czasie - około godz. 0:30 w nocy [...] grudnia 2016 r. Natomiast całe zdarzenie w nocy z [...] na [...] grudnia 2016 r. miało miejsce w dłuższym czasie - ponad 2 godzin. Miało ono przebieg dynamiczny, co potwierdza także treść skargi. Sam fakt, że około godz. 0:30 w nocy [...] grudnia 2016 r. skarżący nie dopuścił do prowadzenia określonego samochodu na drodze publicznej przez osobę znajdującą się w stanie nietrzeźwości, nie znaczy, że stan tego niedopuszczenia miał trwać dłużej, niż to stwierdza wyrok Sądu Rejonowego w B. Dalece nieuprawnione jest wywodzenie z tego wyroku okoliczności w nim nie potwierdzonych i dotyczących innego czasu oraz wybranych aspektów całego zdarzenia. Dlatego nie ma on w sprawie istotnego znaczenia dla oceny stanu faktycznego sprawy, co do jego całokształtu. Nie ma też wpływu na ocenę zachowania skarżącego w kontekście art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.
Naruszenia tych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej oceny powyższego prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w B. rzutującej na prawidłowość przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń stanu faktycznego.
W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że art. 106 § 3 P.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyroki NSA z: 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14; 25 października 2015 r., I OSK 300/14; 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08). Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. Ponadto postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający.
Kolejny zarzut naruszenia przepisów postepowania - art. 141 § 4 P.p.s.a. postawiony w skardze kasacyjnej samodzielnie i w powiązaniu z art. 3 § 1 P.p.s.a., koncentruje się na wykazaniu, że Sąd I instancji nie wskazał z jakich powodów uznał, że prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w B. VII Zamiejscowy Wydział Karny w S. z [...] lipca 2017 r. sygn. akt [...] nie ma wpływu na ocenę prawidłowości ustaleń faktycznych i z jakich powodów Sąd uznał za prawidłowe ustalenie, że skarżący przyzwolił, aby jego żona kierowała samochodem pomimo tego, że wcześniej spożywała alkohol, skoro z materiału dowodowego taka okoliczność nie wynika, a także na uznaniu przez Sąd I instancji, że znaczenie dla niniejszej sprawy ma postawa policjanta podczas prowadzonego postępowania. Pierwsza z wskazanych okoliczności nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, jak wskazano to powyżej, gdyż z protokołu rozprawy jasno wynika, że Sąd Wojewódzki dopuścił dowód z tego wyroku i pisma Sądu Rejonowego w B. VII Zamiejscowy Wydział Karny w S. oraz dokumentów określonych w piśmie procesowym strony z [...] września 2017 r. i dał wyraz ich ocenie w uzasadnieniu wyroku. Pozostałe podniesione okoliczności w ramach tego zarzutu dotyczą ustaleń stanu faktycznego i oceny tych ustaleń dokonanych przez organy administracji i zaaprobowanych przez Sąd I instancji. Skarżący kasacyjnie uzasadniając zarzuty naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. usiłuje zatem podważyć ustalony przez organy administracyjne i zaakceptowany przez Sąd I instancji stan faktyczny sprawy dotyczący wykazania okoliczności uzasadniających zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Tak postawione zarzuty nie mogą być skuteczne. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może stanowić skutecznej podstawy prawnej do wzruszenia w drodze kontroli kasacyjnej ustaleń stanu faktycznego. Nie można zasadnie, na podstawie wyłącznie art. 141 § 4 P.p.s.a., tj. z pominięciem zarzutów wartościujących sądowe oceny konkretnych zastosowań procedury administracyjnej, kwestionować poszczególnych ustaleń i ocen, które składają się na stan faktyczny sprawy. Inaczej mówiąc, za pomocą art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stawiać zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA: z 25 maja 2017 r., sygn. I GSK 1106/15; z 23 lipca 2013 r. sygn. II GSK 412/12; z 16 lipca 2013 r., sygn. II FSK 2208/11). Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39). W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do uznania, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż Sąd I instancji zajął wyraźne stanowisko co do stanu faktycznego, wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia i należycie ją wyjaśnił. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowi normatywny wzorzec dla oceny czy zaskarżony wyrok odpowiada ustawowym wymogom (zawiera konieczne elementy), które mają w przyszłości pomóc stronie oraz sądowi odwoławczemu w prześledzeniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, a także w zapoznaniu się z motywami, jakimi kierował się Sąd I instancji przy podejmowaniu zaskarżonego wyroku. Stosownie bowiem do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola zaskarżonych aktów prawnych pod względem zgodności z prawem polega na badaniu czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy dokonał właściwej jej interpretacji oraz czy ustalił prawidłowo stan faktyczny sprawy. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera treść pozwalającą na prześledzenie procesu myślowego przeprowadzonego przez Sąd I instancji i dokonanie kontroli instancyjnej. Rozważania Sądu są spójne, konsekwentne i znajdują też oparcie w aktach sprawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianej wyżej uchwale składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez Sąd przyjęty i dlaczego, wówczas przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Bez odniesienia się bowiem do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska sądu I instancji, który formalnie z nałożonego na niego obowiązku się wywiązał, a w ocenie strony przyjęte ustalenia są merytorycznie błędne. Z przyczyn wyżej wskazanych zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., którym skarżący usiłuje podważyć ustalenia stanu faktycznego oraz ocenę Sądu akceptującego prawidłowość działań organów w tym zakresie, jest chybiony i jako taki nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.
W kwestii naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. zawierającego normę o charakterze ustrojowym, wskazać należy, że przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Również i takie okoliczności w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez Sąd I instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach P.p.s.a.
Zamierzonego skutku nie mogły odnieść zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 140 K.p.a. wytykające Sądowi I instancji zaakceptowanie ustaleń organów administracyjnych pomimo tego, że zostały poczynione dowolnie, a dotyczących przyzwolenia przez skarżącego, aby jego żona po spożyciu alkoholu kierowała samochodem oraz braku przeprowadzenia ustaleń dotyczących konieczności działania przez skarżącego w stanie wyższej konieczności.
Wynikający z przepisów procedury administracyjnej obowiązek organu administracji publicznej sprowadza się do zgromadzenia dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy i poczynienia w oparciu o nie niezbędnych ustaleń faktycznych. O tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne dla załatwienia sprawy, decydują prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego, nie zaś subiektywne przekonanie strony. W niniejszej sprawie nie doszło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wszystkie fakty, które miały istotne znaczenie, zostały prawidłowo ustalone i rozważone w sposób niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy. Policyjne organy decydując się na rozwiązanie ze skarżącym stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zobowiązane były do wykazania zasadności zastosowanego trybu zwolnieniowego. Z powinności tej wywiązały się należycie. Organ trafnie poddał w wątpliwość przebieg zdarzenia wskazywany przez skarżącego, że A. M. alkohol spożywała dopiero na leśnym parkingu, po zatrzymaniu samochodu i przerwaniu podróży. Przeczą temu badania jej krwi i wynik badania alkomatem oraz przyznanie przez nią oraz przez innych świadków okoliczności wcześniejszego spożywania alkoholu w trakcie Wigilii. Przeszukanie przydrożnego parkingu przez patrol Policji nie potwierdziło twierdzenia A. M., że butelkę wina wypiła już po zatrzymaniu samochodu na parkingu i wyrzuciła ją. Z polecenia dyżurnego KPP w S. policjanci dokonali badania osób znajdujących się w pojeździe na zawartość alkoholu w wydychanym powietrzu, za pomocą urządzenia [...] otrzymując następujące wyniki: u A. M.: I wynik - 0,60mg/l, II wynik - 0,36mg/l, III wynik - 0,42ml/l; u sierż. szt. K. M.: I wynik - 0,89mg/l, II wynik - 0,79mg/l, III wynik - 0,81 mg/l; u L. K.: I wynik - 0,14mg/l, II wynik - 0,03mg/l. Następnie A. M., sierż. szt. K. M. i L. K. zostali przewiezieni na badania krwi, które ustaliły następujące stężenie alkoholu w ich krwi: u K. M. - 0,89 mg/l, u A. M. - 0,60 mg/l i u L. K. - 0,14 mg/l.
Stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd Wojewódzki został ustalony przez organ na podstawie notatek służbowych funkcjonariuszy Policji, protokołu oględzin samochodu marki [...] o nr rej. [...], wyników badań krwi, zeznań świadków (M. O., L. K., E. K., G. K., P. K.) i wyjaśnień A. M. Prawidłowe jest zatem wnioskowanie organów administracji i Sądu I instancji, że powyższe okoliczności wskazują, że A. M. kierowała samochodem znajdując się pod wpływem alkoholu, a jej mąż – K. M. przyzwalał na zachowanie o cechach deliktu. Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, które uwiarygodniłyby przeciwne ustalenia. Okolicznością, potwierdzającą przeciwne ustalenia, bez przedstawienia innych dowodów, nie może być fakt pozostawania skarżącego w konflikcie z P. K. ani też negatywny stosunek tego ostatniego do Policji. Ani organy administracyjne, ani też Sąd zresztą nie negowały tych okoliczności.
Również występowanie w sprawie okoliczności, które można by potraktować jako stan wyższej konieczności zostało ustalone zgodnie z przepisami regulującymi postępowanie dowodowe. Brak jest w aktach sprawy jakichkolwiek materiałów dowodowych, które wskazywałyby na zaistnienie takiej okoliczności. Prawidłowe jest stanowisko organów i Sądu Wojewódzkiego, że okoliczność tę uwiarygodniłoby choćby powiadomienie przez skarżącego jednostek Policji o zagrożeniu dla siebie i rodziny oraz żądnie interwencji w celu zapewnienia bezpieczeństwa. Skarżący kasacyjnie nie przedłożył ani takiego dowodu, ani innego na tę okoliczność.
Tym samym niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów postępowania zawarte w pkt 1 lit. e i lit. f ppkt b skargi kasacyjnej.
Odnośnie do zarzutu naruszenia przepisów postępowania art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 K.p.a. (zawartych w skardze kasacyjnej w pkt 1 lit. f ppkt a i lit. g) wskazać trzeba, że Komendant Wojewódzki Policji w S. stosownie do art. 7 K.p.a., zbadał słuszny interes strony oraz interes społeczny, zasadnie dając prymat temu drugiemu. Prawidłowa jest ocena organów administracji i Sądu I instancji, że w okolicznościach sprawy nie może mieć decydującego znaczenia to, że policjant dotychczas prawidłowo wywiązywał się z nałożonych obowiązków, otrzymywał nagrody uznaniowe i był pozytywnie opiniowany. W interesie społecznym, tożsamym z interesem służby pozostaje bowiem, aby służbę w Policji pełnili jedynie policjanci dający rękojmię godnego reprezentowania formacji.
Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 133 § 1 P.p.s.a. przez uznanie, że zachowanie P. K. w dniu [...]grudnia 2016 r. nie stwarzało zagrożenia dla skarżącego i jego rodziny oraz przez brak ustaleń poczynionych przez organy administracyjne w tym zakresie. Należy tu wyjść od przypomnienia, że stosownie do art. 133 § 1 zd. 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Zatem sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma więc obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Mówiąc innymi słowy sąd administracyjny bada, czy ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi, odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 31). Jeżeli więc - jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie - stan faktyczny sprawy znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym zawartym w administracyjnych aktach sprawy, tzn. że Sąd I instancji wydał wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, a więc zgodnie z art. 133 § 1 zd. 1 P.p.s.a.
Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. wskazać trzeba, że skoro organ odwoławczy uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne organu I instancji i nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego i procesowego, zasadnie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.).
Wobec zatem braku zasadności zarzutów o charakterze procesowym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skoro skarżący skutecznie nie zakwestionował stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne i zaakceptowanego przez Sąd I instancji, kontroli instancyjnej zasadności zarzutów wywiedzionych w oparciu o art. 174 pkt 1 P.p.s.a. należy dokonać na podstawie tych ustaleń faktycznych. Jako podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skarżący wskazał niezastosowanie art. 16 "ust. 1" (powinno być "§ 1") Kodeksu wykroczeń, błędną wykładnię art. 25 ust. 1, art. 27 ust. 1 i niewłaściwe zastosowanie ewentualnie błędną wykładnię art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji oraz naruszenie zasady proporcjonalności określonej w art. 2 Konstytucji RP.
Odnośnie do pierwszego z zarzutów naruszenia prawa materialnego art. 16 § 1 Kodeksu wykroczeń, zgodnie z którym nie popełnia wykroczenia, kto działa w celu uchylenia bezpośredniego niebezpieczeństwa grożącego dobru chronionemu prawem, jeżeli niebezpieczeństwa nie można inaczej uniknąć, a dobro poświęcone nie przedstawia wartości oczywiście większej niż dobro ratowane, wskazać trzeba, że przepis ten nie był stosowany w sprawie, a zatem nie mógł być naruszony ani przez organy administracyjne, ani przez Sąd I instancji.
Jeśli zaś chodzi o pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego punktem wyjścia do kontroli ich zasadności należy uczynić przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zauważyć należy, że zgodnie z powołanym przepisem policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na powołanej podstawie ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por.m.in. wyrok NSA z 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). Sąd administracyjny kontroluje zatem zaskarżoną decyzję wyłącznie pod względem jej zgodności z prawem a nie w aspekcie celowości czy słuszności zawartego w niej rozstrzygnięcia. W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów oraz ingerować w prowadzoną przez nie politykę kadrową, przesądzając o tym, czy dana osoba powinna nadal pozostać policjantem, czy też słuszne było wykluczenie jej z grona funkcjonariuszy Policji (wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1806/16).
Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Omawiana ustawa nie definiuje pojęcia "ważny interes służby". W orzecznictwie powszechnie jednak przyjmuje się, że przy odczytywaniu treści powyższego zwrotu należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji, a ponadto że w rachubę może wchodzić jedna realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z ważnym interesem Policji, a zatem że funkcjonariusz ten dla dobra macierzystej formacji, z przyczyn pozamerytorycznych, nie powinien kontynuować służby. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań tej formacji, w myśl ust. 2 art. 1 ustawy, należy w szczególności ochrona mienia oraz życia i zdrowia ludzi, a także zapobieganie łamaniu prawa, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie sprawców czynów zabronionych. Realizacja tak ważnych zadań niewątpliwie wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz zdolne fizycznie i psychicznie do służby w formacjach mundurowych. Ponadto służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1). Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on bowiem ślubowanie (art. 27 ust. 1 ustawy o Policji), w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Musi mieć więc świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z przywilejami ale i z pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Policjantom, podobnie jak funkcjonariuszom innych służb mundurowych przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego. Taka ochrona funkcjonariuszy służb mundurowych nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w interesie funkcjonariuszy reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednakże dostrzega bezwzględną potrzebę ochrony również interesów każdej ze zmilitaryzowanych formacji, wyposażając organy właściwych służb w instrumenty prawne niezbędne do prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej, a także do podejmowania działań umożliwiających sprawne funkcjonowanie wszystkich komórek organizacyjnych oraz do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów (por. wyrok NSA z 5 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 111/15).
Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że pojęcie "ważnego interesu służby" należy odczytywać łącznie z art. 25 ust. 1 i art. 27 ust. 1 ustawy o Policji. Wprowadzenie wymogu nieposzlakowanej opinii jest uzasadnione specyfiką pracy w organach ścigania, a także celami jakie formacja ta ma realizować. Policja ma bowiem gwarantować obywatelom ochronę przed wszelkimi działaniami sprzecznymi z prawem. Stąd osoby egzekwujące przestrzeganie prawa, same muszą przestrzegać prawa. Winny więc to być osoby cieszące się autorytetem w społeczeństwie, respektujące zasady współżycia społecznego, dotrzymujące roty ślubowania. Muszą więc znajdować się poza wszelkimi podejrzeniami o łamanie prawa, czy norm współżycia społecznego. Trafne jest więc spostrzeżenie Sądu I instancji, że policjant, który zachowywał się w sposób niegodny, traci przymiot "nieskazitelności charakteru". Stąd też pozostawanie w służbie policjanta, który nie legitymuje się powyższym przymiotem, narusza ważny interes służby. Powyższa sytuacja wpływa bowiem demoralizująco na pozostałych funkcjonariuszy, a także rzutuje na powstanie negatywnego wizerunku Policji w odbiorze społecznym, co przekłada się na utratę zaufania do organów państwa.
Skarżący kasacyjnie nie wykazał więc, że wykładnia powyższych przepisów dokonana przez Sąd I instancji była błędna ani też że przepisy te zostały niewłaściwe zastosowane przez organy administracji. Rozważania Sądu Wojewódzkiego co do istnienia przesłanki "ważnego interesu służby" zostały poczynione na tle stanu faktycznego sprawy, który jak wskazano powyżej, nie został podważony. Stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby wynikało z takiego zachowania policjanta poza służbą, które uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie można uznać zachowania policjanta za błahy przypadek naruszenia prawa, ani też zaistniałego zdarzenia za niemożliwe do przewidzenia, a stawianych wymagań funkcjonariuszowi za niemożliwe do spełnienia.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).