Uzasadnienie
Wyrokiem z 16 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1056/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. J. na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2011 r. nr [...], którą Minister, po uchyleniu decyzji Wojewody Łódzkiego z [...] stycznia 2011 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat Zduńskowolski działki nr [...] o pow. 194 m² w Zduńskiej Woli przy ul. S. stanowiącej własność S. i T. małż. J., stwierdził nabycie tej nieruchomości.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Powiat Zduńskowolski, wnioskiem z 28 maja 2007 r. wystąpił do Wojewody Łódzkiego o stwierdzenie nabycia ww. nieruchomości, stanowiącej drogę powiatową i Wojewoda Łódzki decyzją z [...] października 2008 r. stwierdził nabycie, zaś Minister Infrastruktury decyzją z [...] listopada 2008 r. utrzymał tę decyzję w mocy, jednak na skutek wniosku S. J. z 30 listopada 2009 r. Minister Infrastruktury stwierdził nieważność tych decyzji, decyzją z [...] kwietnia 2010 r., utrzymaną przez siebie w mocy decyzją z 12 lipca 2010 r. Przyczyną stwierdzenia nieważności było to, że w postępowaniu nie zostało wykazane władztwo Skarbu Państwa nad nieruchomością, a samo jej zaliczenie do dróg publicznych (rozporządzenie Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. zaliczające ul. S. do dróg wojewódzkich; stanie się z mocy prawa drogą powiatową; zaliczenie do tej kategorii uchwałą Rady Państwa z 29 lutego 2000 r.) nie jest wystarczające, aby mówić o spełnieniu przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
W ponownym postępowaniu, z wniosku Powiatu o stwierdzenie nabycia drogi z mocy prawa, Wojewoda zażądał dokumentacji potwierdzającej władztwo nad działką przed 31 grudnia 1998 r., a wobec niedostarczenia przez Powiat odpowiedzi, odmówił stwierdzenia nabycia decyzją z [...] stycznia 2011 r., wskazaną na wstępie. Odwołanie od niej wniósł Zarząd Powiatu Zduńskowolskiego, dołączając porozumienie z 29 marca 1986 r. zawarte pomiędzy Wojewodą Piotrkowskim a Zarządem Miasta Zduńska Wola, którym Prezydent tego Miasta przyjął prowadzenie spraw z zakresu dróg krajowych i wojewódzkich, w tym ul. S.; wniosek Prezydenta z 9 kwietnia 1996 r. o ubezpieczeniu dróg, w tym ul. S.; wniosek do Wojewody z 7 sierpnia 1996 r. o zabezpieczeniu środków budżetowych na modernizację dróg w 1997 r. w tym ul. S. od ul. L.; faktury VAT z 1997 r. za zimowe utrzymanie dróg, remont nawierzchni, mechaniczne omiatanie dróg i ręczne omiatanie pasa przykrawężnikowego, protokół z przyjęcia prac oczyszczających obejmujący ul. S., nadto w odwołaniu podniósł, iż działka nr [...] znajduje się w części w jezdni asfaltowej, w części stanowi nieutwardzony chodnik dla pieszych z oświetleniem i znakami drogowymi, co wyraźnie oznaczone jest na mapach.
Uchylając decyzję Wojewody i stwierdzając nabycie z mocy prawa działki nr [...], decyzją z [...] kwietnia 2011 r. wskazaną na wstępie, Minister stwierdził, że dokumentacja odwołania wskazuje, iż przesłanka władztwa publicznoprawnego została udokumentowana.
W skardze na decyzję Ministra S. J. zarzucił, że organ nie uwzględnił całości materiałów, nie podjął żadnych czynności np. oględzin, przesłuchania świadków, a fakt zaliczenia ul. S. do dróg publicznych i położenie działki nr [...] w pasie drogi nie jest tożsame z zajęciem nieruchomości pod drogę.
Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż należy podzielić stanowisko Ministra, że dokumenty dołączone do odwołania wskazują władztwo publicznoprawne nad ul. S., pod którą została zajęta działka nr [...], zatem przesłanki z art. 73 ust. 1 wyżej cytowanej ustawy – Przepisy wprowadzające zostały spełnione, zaś postępowanie przeprowadzono wnikliwie, a zgromadzony materiał dowodowy oceniono prawidłowo.
Reprezentowany przez radcę prawnego, S. J. wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia oraz uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] i zarzucając naruszenie:
- I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj.:
- 1) art. 3 § 1, art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez niewłaściwe dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji i przedstawienie stanu faktycznego niezgodnie z rzeczywistym, a także bezkrytyczne przyjęcie, iż stan faktyczny ustalony przez Ministra Infrastruktury nie budzi wątpliwości i dowodzi, iż Powiat Zduńskowolski na dzień 31 grudnia 1998 r. wykonywał faktyczne władztwo nad nieruchomością stanowiąca działkę [...] o powierzchni 94 m2 wobec wykazania przez skarżącego, iż przedstawione przez Powiat Zduńskowolski dowody nie stwierdzają, iż na przedmiotowej nieruchomości było wykonywane mechaniczne odśnieżanie oraz mechaniczne i ręczne omiatanie;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a., którego naruszenia dopuścił się Minister Infrastruktury dokonując błędnej oceny materiału dowodowego ustalając, że Powiat Zduńskowolski na dzień 31 grudnia 1998 r. wykonywał faktyczne władztwo nad nieruchomością stanowiącą działkę [...] o powierzchni 94 m2 wobec faktu, iż przedstawione przez Powiat Zduńskowolski dowody nie wykazują, iż na przedmiotowej nieruchomości było wykonywane mechaniczne odśnieżanie oraz mechaniczne i ręczne omiatanie, co z kolei miało wpływ na błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie co doprowadziło do oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skarżącego zamiast uchylenia zaskarżonej decyzji,
- II. przepisów prawa materialnego, co stanowi podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie:
- 1) art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę reformującą administrację publiczną z dnia 13 października 1998 r. (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. do sytuacji, gdy przedmiotowa nieruchomość nie pozostawała w faktycznym władztwie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, tj. Powiat Zduńskowolski,
- 2) art. 4 pkt 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz.115 ze zm.) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i uznanie, że czynności wykonywane przez Powiat Zduńskowolski na ulicy S. w Zduńskiej Woli stanowią czynności utrzymania drogi w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości.
W uzasadnieniu skargi podniesiono: z dokumentacji dołączonej do odwołania, w tym z metryki ul. S. wynikają następujące parametry:
- – średnia szerokość jezdni – 8,6 m,
- – średnia szerokość ulicy – 16,5 m,
- – długość ulicy – 1943,9 m,
- – powierzchnia ulicy – 16717,5 m2,
- – powierzchnia zieleńców – 2977,5 m2,
- – powierzchnia chodników – 4633,9 m2.
Na stronie 9 metryki ulicy S. wskazano, że chodnik jest wykonany z płyty o wymiarach 50 x 50 x 7, ale płyty chodnikowe są ułożone na chodniku znajdującym się naprzeciwko posesji skarżącego, zaś pas ziemi działka gruntu [...] ma odmienny charakter i nie pozwala na przypisanie mu walorów chodnika. Natomiast znajdujące się w aktach sprawy 3 zdjęcia (k.
37) przedstawiają pas gruntu – działkę [...], bezpośrednio przylegający do ulicy S., który nie jest wyłożony płytami chodnikowymi, tym samym nie można uznać, że na tym odcinku chodnik został wykonany, teren jest nieutwardzony, nierówny, pokazane są zagłębienie, jest tam widoczna ścieżka wskazujące na przemieszczanie się pieszych.
Załączone do odwołania Zarządu Powiatu dowody mające potwierdzać zajęcie działki, tj. w ocenie strony skarżącej potwierdzają wykonanie czynności z zakresu odśnieżania mechanicznego jedynie w obrębie jezdni i chodnika wyłożonego płytami, brak jest dowodu potwierdzającego, że odśnieżanie, inne nie mechaniczne, zostało przeprowadzone na odcinku niewyłożonym płytami chodnikowymi, a zastosowanie urządzeń mechanicznych, na nierównym, nieutwardzonym, z licznymi zagłębieniami podłożu nie jest możliwe do wykonania. Gdyby przyjąć, że faktura VAT z 30 października 1997 r. za ręcznie omiatanie pasa przykrawężnikowego dotyczy właśnie nowo wydzielonej działki gruntu [...] to ogólny zapis dotyczący zakresu prac nie pozwala na uznanie za udowodnione władztwa publicznoprawnego nad sporną działką.
Z kolei protokół odbioru prac na terenach miejskich z zakresu oczyszczania, sporządzony w dniu 31 lipca 1997 r., a więc przed datą opisanej powyżej czynności, wprawdzie dotyczy ulicy S., lecz zawiera jedynie informację o długości odśnieżonej drogi, co pokrywa się z długością jezdni zawartą w metryce ulicy S., ale nie przesądza w żaden sposób o odśnieżaniu pasów chodnika wyłożonego płytami, jak też chodnika niewyłożonego płytami.
Powyższe świadczy o tym, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny bezkrytycznie przyjął stan faktyczny ustalony przez Ministra Infrastruktury, a dokumenty przekazane przez Powiat świadczą o władztwie nad ulicą S., ale nie działką nr 257/2.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Istotą w niniejszej sprawie jest czy w dniu 31 grudnia 1998 r. Skarb Państwa władał nieruchomością w Zduńskiej Woli przy ul. S., oznaczoną jako działka nr [...], stanowiącą własność S. J.. Od tego bowiem, tj. władania cudzą nieruchomością, art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej "Przepisy wprowadzające", uzależnia się przejście prawa własności na podmiot publiczny, w sprawie Powiat Zduńskowolski. Przepis ten stanowi bowiem, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Władanie nieruchomością przez podmiot publiczny jest zatem, jak wynika z tego przepisu, niezbędnym, koniecznym warunkiem przejścia prawa własności nieruchomości, zajętej pod drogę publiczną.
Jak w każdym postępowaniu administracyjnym przesłanka wymagana przepisem w celu wykazania prawa lub wywiedzenia obowiązku musi być wykazana bez żadnych wątpliwości. Także w postępowaniu, którego materialnoprawną podstawą jest art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających władanie nieruchomością, władztwo podmiotu publicznego nad nią w taki sposób musi zostać udokumentowane. Jeśli idzie o postępowanie z art. 73 ust. 1 ma to szczególne znaczenie, gdyż chodzi w nim o odebranie prawa własności dotychczasowemu właścicielowi i przejście tego prawa na podmiot publiczny.
W niniejszej sprawie Powiat Zduńskowolski występując z wnioskiem z 28 maja 2007 r. o stwierdzenie nabycia prawa nie wykazał tego władztwa. W ponownym postępowaniu, prowadzonym wskutek stwierdzenia nieważności decyzji o przejściu prawa własności działki nr [...], przed organem I instancji – Wojewodą Łódzkim, również tego nie uczynił. Dopiero na etapie odwoławczym, na skutek odmowy przez tego Wojewodę stwierdzenia nabycia prawa przedłożył dokumenty, mające świadczyć o władztwie Skarbu Państwa 31 grudnia 1998 r. nad działką nr [...], jako zajętej pod drogę publiczną – powiatową – ul. S.. Organ II instancji dowody te uznał za wystarczające do wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Powiat Zduńskowolski prawa własności tej działki, stanowiącej własność S. J.. Taką ocenę podzielił też Wojewódzki Sąd Administracyjny, z czym S. J. się nie zgadza. Do jego zarzutów należy się przychylić.
Zgodzić należy się z argumentami skargi kasacyjnej, iż dokumenty przedłożone przez Powiat Zduńskowolski przy odwołaniu świadczą, iż Skarb Państwa wykonywał czynności mające świadczyć o władaniu – konserwacja, bieżące utrzymanie – ale co do ulicy S.. Natomiast koniecznym było wykazanie, iż dotyczyło to konkretnej nieruchomości – działki nr [...], będącej przedmiotem prawa własności skarżącego.
Podkreśla on, że na działce tej, którą chodzą piesi nie ma położonych płyt chodnikowych, czemu Powiat nie zaprzecza, a na okoliczność tę skarżący załączył zdjęcia. Minister stwierdził, iż część działki stanowi asfaltowa jezdnia, część nieutwardzony chodnik ze znakami drogowymi i oświetleniem, a z mapy wynika, że działka znajduje się w granicach ulicy. Samo znajdowanie się w granicach ulicy, postawione znaki czy oświetlenie o władztwie nie przesądzają. Być może tylko część działki jest drogą, jeżeli jest wyasfaltowaną jednią, zaś reszta drogą nie jest. Okoliczności te nie zostały wyjaśnione w sposób niebudzący wątpliwości.
Udowodnienie przesłanki, od której zależy nabycie prawa musi być tak wykazane, aby przy dokonywaniu kontroli legalności rozstrzygnięcia administracyjnego można było stwierdzić, która strona ma rację w sprawie. W niniejszej sprawie nie da się odeprzeć argumentacji skarżącego, materiał dowodowy nie pozwala bowiem na to, aby z całą pewnością stwierdzić, iż nie ma on racji, podnosząc, że jego działka nie jest zajęta pod drogę publiczną.
Skoro w całym postępowaniu skarżący konsekwentnie twierdził, że drogi na działce nie ma, choć argumentów używał dość oszczędnych, to jeśli jest inaczej, rolą organu było wykazanie, że nie ma on racji, środkami przewidzianymi Kodeksem postępowania administracyjnego, które mogłyby potwierdzić, że dokumentacja przedłożona przez Powiat dotyczy również, bez żadnych wątpliwości, działki skarżącego. Zaniechanie przez organ odwoławczy tego obowiązku doprowadziło, poprzez naruszenie zasad postępowania, w istocie do naruszenia prawa materialnego. Pomimo bowiem nie wykazania władania przez Skarb Państwa działką nr [...] Minister stwierdził nabycie przez Powiat prawa własności tej działki. Takie rozstrzygnięcie w stanie sprawy art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających naruszało. Niedostrzeżenie tego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny również naruszyło ten przepis.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270).