Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 753/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi P., uchylił decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Pismem z dnia [...] lipca 2014 r., skierowanym do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, P. wniosła o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej:
- 1) liczby przyznanych koncesji (w zakresie paliw ciekłych) z uwzględnieniem informacji ile koncesji przyznano podmiotom (a) posiadającym infrastrukturę lub możliwości techniczne umożliwiające wykonywanie działalności, ile podmiotom które (b) legitymowały się wyłącznie środkami pieniężnymi w wysokości gwarantującej prawidłowe wykonywania działalności, a ile podmiotom które (c) wykazały tylko możliwość pozyskania kapitału na prowadzenia działalności koncesjonowanej;
- 2) liczby przedsiębiorców posiadających koncesje (którzy uzyskali koncesje we wskazanych poniżej latach), ale którzy nie dokonali, lub nie dokonują opłat koncesyjnych, a ponadto ile koncesji wydanych wymienionych latach, cofnięto z powodu nie dokonywania opłat koncesyjnych;
- 3) liczby koncesji wydanych przedsiębiorcom na tzw. "czysty obrót";
- 4) liczby kontroli u przedsiębiorców posiadających koncesję, w trybie art. 28 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo energetyczne, wynikach tych kontroli, nadto o liczbie koncesji cofniętych z uwagi na nie spełnienie okoliczności i warunków wskazanych we wniosku o udzielenie koncesji.
P. wniosła także o uwzględnienie podziału na lata 2010, 2011, 2012, 2013; uwzględnienie ilości wymienionych powyżej spraw rozstrzygniętych przez Prezesa URE i wszystkie podlegle mu jednostki terenowe oraz o uwzględnienie podziału na wszystkie rodzaje koncesji związanych z paliwami płynnymi.
W piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. Prezes URE poinformował P., że żądane informacje mają charakter informacji przetworzonej, a zatem zachodzi konieczność wykazania, że są one szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W pismach z dnia [...] października 2014 r. i z [...] listopada 2014 r. P. zakwestionowała przetworzony charakter żądanej informacji publicznej.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., Prezes Urzędu Regulacji Energetyki odmówił udostępnienia informacji publicznej, wskazując, że organ nie dysponuje pełną informacją publiczną w zakresie wskazanym we wniosku, gdyż żądane informacje nie należą do standardowych danych, gromadzonych w związku z bieżącą działalnością Urzędu, a brak jest możliwości automatycznego pobrania danych według żądanych przez P. kryteriów i prostego ustalenia liczby koncesji, decyzji koncesyjnych lub kontroli, które spełniają te kryteria. W sytuacji, gdy podmiot zobowiązany nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści wymagać będzie procesu jej przetworzenia, a udostępnienie takiej informacji jest możliwe jedynie w razie wykazania szczególnego interesu publicznego w jej uzyskaniu, czego P. nie wykazała.
Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd podkreślił, że w sprawie istotne są dwa problemy – czy żądana informacja miała charakter informacji przetworzonej, a jeśli tak to – czy w sprawie występuje szczególny interes publiczny po stronie P. Analizując pierwszą kwestię Sąd wskazał, że jeśli idzie o informację przetworzoną znaczenie ma nie tyle odwoływanie się do zagadnień powinności ustawowych organu, ale co do faktu czy żądaną informacje w zakresie wskazanym we wniosku posiada, czy też musi dokonać dodatkowych czynności i stwierdził, że jakkolwiek żądane informacje mają w istocie charakter statystyczny i są zgrupowane w kategorie odpowiadające ustawowym działaniom organu, to skoro organ, wedle jego twierdzeń, ich nie posiada i musi je wytworzyć to jest to informacja przetworzona.
Odnosząc się natomiast do kwestii szczególnego interesu publicznego P., Sąd uznał, że analiza przepisów ustawy o izbach gospodarczych oraz Statutu P. wyraźnie wskazuje na udział P. w procedurze legislacyjnej, zatem żądane informacje niezbędne są do analizy problemów rynku paliwowego w Polsce, aby móc aktywnie uczestniczyć w inicjatywach ustawodawczych i pracach ba projektami aktów prawnych, związanych z obrotem paliwami, wnosząc propozycje co do warunków przyznawania koncesji i marginalizacji nieprawidłowości w obrocie paliwami, a bez posiadania informacji, które mają charakter poznawczo-statystyczny, trudne jest przedstawienie konkretnych rozwiązania prawnych. Odmowa zatem udostępnienia informacji naruszała, zdaniem Sądu, art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji publicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 118 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 3 pkt 6 i art. 31 ust. 1 i 3 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo energetyczne, w zakresie dotyczącym uznania, że udostępnienie informacji publicznej z dnia 18 lipca 2014 r., jako informacji przetworzonej w rozumieniu tego przepisu, było uzasadnione szczególnym interesem publicznym, co skutkowało uchyleniem decyzji Prezesa URE z dnia 27 lutego 2015 r. i poprzedzającej jej decyzji Prezesa URE z dnia 5 grudnia 2014 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), "p.p.s.a", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.
Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione.
W sprawie Prezes Urzędu Regulacji Energetyki stoi od początku na stanowisku, że informacja publiczna, której udzielania domagała się P. jest informacją przetworzoną i na takim stanowisku stanął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Udzielenie informacji publicznej o takim charakterze jest obwarowane przesłanką jej szczególnej istotności dla interesu publicznego, a ponieważ w skardze kasacyjnej istota zarzutów sprowadza się do błędnego uznania przez Wojewódzki Sąd wystąpienia tej przesłanki po stronie P. do tej kwestii ograniczyć się musi ocena Naczelnego Sądu, jako związanego granicami skargi kasacyjnej, bez wnikania zatem w charakter żądanej przez P. informacji.
Szczególna istotność dla interesu publicznego musi być oceniana w zależności od zakresu zadań jakie spełnia podmiot domagający się udzielenia informacji. Podkreślić przy tym należy, idąc za tezami wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2016 r., I OSK 865/14 (przywołanego zresztą przez Wojewódzki Sąd), że "interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz jego ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie zaś łączy się z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu."
Pod takim kątem – pozycji podmiotu występującego o udzielenie informacji publicznej, jego zadań i realnych możliwości wykorzystania uzyskanej informacji w celu "wpłynięcia" na funkcjonowanie instytucji państwowych – Wojewódzki Sąd dokonał oceny przesłanki, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r. poz. 782). Przepis ten bowiem uzależnia prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Z oceną Wojewódzkiego Sądu, iż taka przesłanka po stronie P. wystąpiła należało się zgodzić. Podzielić bowiem należy wnioski wyciągnięte przez Sąd po analizie przepisów ustawy z dnia 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1218) i Statutu P. Na zakres działań wynikających z tych przepisów powoływała się też P., domagając się udostępnienia informacji od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki.
Art. 4 ww. ustawy o izbach gospodarczych stanowi, że izba gospodarcza jest uprawniona do wyrażania opinii o projektach rozwiązań odnoszących się do funkcjonowania gospodarki oraz może uczestniczyć w przygotowywaniu projektów aktów prawnych w tym zakresie.
Wynikające z tego przepisu uprawnienie P. do uczestniczenia w projekcie tworzenia prawa w zakresie rynku paliwowego, a zatem uprawnienie przyznane mocą ustawy a nie tylko aktem wewnętrznym uchwalonym przez Izbę gospodarczą w formie statutu, to właśnie jest podkreślana przez Naczelny Sąd – w cyt. wyroku z 5 marca 2015 r. "możliwość realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa". Uczestniczenie w przygotowywaniu regulacji normujących kwestie rynku paliwowego – koncesje, warunki ich wykonania, zasady obrotu, opłaty, itd. – musi się opierać na analizie stanu rzeczy, a temu mają służyć informacje, które ma w swoim posiadaniu Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, o które wystąpiła P., a których charakter słusznie Wojewódzki Sąd określił jako poznawczo-statystyczne, niezbędne do projektowania i przedstawienia konkretnych rozwiązań prawnych właściwym organom Państwa.
Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd uznał odmowę Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki udzielenia P. żądanej informacji, jako naruszającą art. 3 ust, 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.