Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 659/17

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 498/16) oddalił skargę P. G. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Skarżący pełnił służbę w Policji od 16 listopada 1994 r. do 30 kwietnia 2009 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. Komendant Miejski Policji w K. przyznał mu pomoc finansową w wysokości 8.940 zł z przeznaczeniem na budowę domu jednorodzinnego. Powyższe świadczenie wypłacono skarżącemu w dniu 1 marca 2001 r. W dniu 7 lipca 2009 r. uprawomocnił się wyrok Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. uznający skarżącego za winnego popełnienia zarzucanych mu czynów, tj. przestępstw umyślnych ściganych z oskarżenia publicznego, popełnionych w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych i w celu osiągnięcia korzyści majątkowej.

W związku z powyższym decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Komendant Miejski Policji w K. na podstawie art. 94 ust. 1a i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm. – zwanej dalej ustawą o Policji) orzekł o zwrocie przyznanej skarżącemu pomocy finansowej w wysokości 12.384 zł. Na wniosek strony, decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Komendant Miejski Policji w K. na tej samej podstawie w związku z art. 154 K.p.a. zmienił powyższą decyzję własną w ten sposób, że rozłożył na 24 raty kwotę pomocy finansowej podlegającą zwrotowi.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności obu powyższych decyzji.

Decyzją z dnia [...] października 2015 r. Małopolski Komendant Wojewódzki Policji na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 157 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 94 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji odmówił stwierdzenia nieważności powyższych decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Komendant Główny Policji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 K.p.a. oraz art. 97 ust. 5 ustawy o Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak podkreślił organ odwoławczy w chwili wydania decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. i [...] listopada 2011 r. obowiązywały art. 94 ust. 1a ustawy o Policji i § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469 – zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 17 października 2001 r.) i mogły stanowić podstawę decyzji. Ponieważ w ustawie z dnia 21 lipca 2006 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 158, poz. 1122), w której do art. 94 dodano ust. 1a brak było przepisów intertemporalnych, to organy zobowiązane były do stosowania prawa w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji także do policjantów, którym przyznano przedmiotowe świadczenie przed wejściem w życie zmian a przesłanka zwrotu zaistniała po nowelizacji. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie art. 94 ust. 1 a ustawy o Policji oraz § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r. oraz art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał na wstępie analizy pojęcia "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), a następnie w oparciu o wyżej przedstawiony stan faktyczny zaznaczył, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] listopada 2000 r. art. 94 ust. 1a ustawy o Policji nie obowiązywał. Został wprowadzony do ustawy 20 września 2006 r., a zatem obowiązywał w dacie skazania skarżącego za przestępstwa wyszczególnione w tym przepisie, jak również – co w sprawie ma decydujące znaczenie – w dacie orzekania o zwrocie udzielonej skarżącemu pomocy finansowej. W dacie tej w porządku prawnym pozostawał również przepis § 5 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia.

Nie można wobec tego, zdaniem Sądu, uznać, że organ rozstrzygnięcia z dnia [...] lipca 2011 r. nie oparł na przepisach prawa powszechnie obowiązującego, a więc nie zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na brak podstawy prawnej.

Analizując z kolei, czy podstawa ta mogła zostać zastosowana w sprawie, Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia i w zakresie omawianej zmiany nie zawierała przepisów przejściowych. W tym zakresie Sąd przytoczył poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi w sytuacji gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, lukę tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. Zgodnie natomiast z innym stanowiskiem, brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie. Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę lub w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa, polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze – zasady bezpośredniego działania nowego prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie – zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie – zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego, mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom.

W sytuacji gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły, mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być też automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. To jednak, której zasadzie należy dać pierwszeństwo musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, z uwzględnieniem skutków, jakie ona wywoła. O bezpośrednim działaniu ustawy nowej do zdarzeń mających miejsce przed jej wejściem w życie, powinien zdecydować się ustawodawca tylko w sytuacji, gdy za tym przemawia ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki. Poza tym bezpośrednie działanie nowego prawa, chociaż wygodne dla ustawodawcy z punktu widzenia porządku prawnego, w praktyce niesie liczne zagrożenia w postaci naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych, czy też zasady nieretroakcji prawa, które to zasady wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji).

Przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych, czy też przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne (w przypadku braku regulacji ustawowych) nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych, jak zaznaczał Trybunał Konstytucyjny.

W związku z powyższym zdaniem Sądu pierwszej instancji, to do organu Policji należał wybór jednej z możliwych do zastosowania zasad działania nowego prawa. Organ przyjął zasadę bezpośredniego działania znowelizowanego prawa, co w konsekwencji obligowało go do stosowania prawa w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji także do sytuacji, gdy świadczenie finansowe przyznano przed wejściem w życie zmian, a przesłanka obligatoryjnego zwrotu zaistniała po nowelizacji. Z kolei w sytuacji wątpliwości interpretacyjnych, co do tego jakie przepisy prawa materialnego powinny mieć w sprawie zastosowanie, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa.

Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że sądy w sprawach o zbliżonych stanach faktycznych nie zdecydowały się na stwierdzenie nieważności rozstrzygnięć, a jedynie je uchyliły. Organ nie stosował także w sprawie przywołanych w skardze przepisów prawa, gdyż mogły one znaleźć zastosowanie jedynie w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący zarzucił:

1. - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.:
2. 1. poprzez nieuzasadnioną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia [...] lipca 2011 r. i połączonej z nią decyzji rozkładającej należność na raty z dnia [...] listopada 2011 r. wydanych z rażącym naruszeniem prawa polegającym na zastosowaniu przez organ przepisu art. 94 ust. 1a ustawy o Policji wprowadzonego ustawą z dnia 21 lipca 2006r. (wejście w życie 20 września 2006 r.) oraz § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r., który wszedł w życie 2 grudnia 2008 r. do stosunku administracyjnoprawnego powstałego w dacie wydania decyzji z dnia [...] listopada 2000 r. przyznającej skarżącemu pomoc finansową na cele mieszkaniowe, czym naruszono m.in. konstytucyjną zasadę lex retro non agit i praworządności, albowiem brak było podstaw do stosowania obecnych przepisów do stosunków prawnych powstałych przed datą wejścia w życie wspomnianych przepisów, gdyż ustawodawca w ustawie nowelizującej nie zawarł wyraźnego przepisu przejściowego uprawniającego do rozciągania skutków nowej ustawy na zdarzenia sprzed wejścia aktu prawnego w życie, co oznacza, że organy powinny były bezwzględnie wydać rozstrzygnięcie wedle stanu z dnia 25 listopada 2000 r., kiedy to skazanie prawomocnym wyrokiem funkcjonariusza Policji nie powodowało nałożenia na niego obowiązku zwrotu udzielonej pomocy finansowej i nie wszczynać postępowania w ogóle względnie już wszczęte umorzyć na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.,
3. 2. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą wątpliwości interpretacyjne co do tego, jakie przepisy prawa materialnego powinny mieć w sprawie zastosowanie, a tym samym nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, jakkolwiek zastosowane przepisy są jasne i nie wzbudziły żadnych wątpliwości sądów administracyjnych orzekających w podobnych lub tożsamych sprawach, które to Sądy w zapadłych orzeczeniach jednoznacznie stwierdziły wydanie decyzji o zwrocie pomocy finansowej z naruszeniem prawa (art. 7 i 2 Konstytucji RP), a co więcej że to organ administracji w braku przepisów przejściowych powinien przede wszystkim określić cezurę obowiązującego w konkretnej sprawie administracyjnej prawa, co w tym przypadku przy uwzględnieniu podstawowej zasady niedziałania prawa wstecz bez pogłębionej wykładni systemowej, celowościowej, czy historycznej winno skutkować określeniem reżimu prawnego według brzmienia sprzed nowelizacji, co jednocześnie przemawia za przyjęciem, iż błąd dotyczy stosowania a nie wykładni prawa;
4. 3. poprzez nieuwzględnienie tego, że naruszenie zasady lex retro non agit stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. uzasadniające wyeliminowanie dotkniętej wadą decyzji z obrotu prawnego w postępowaniu nieważności owym;
5. 4. naruszenie przepisów art. 94 ust. 1a ustawy o Policji oraz § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. wprowadzonych ustawą zmieniającą z dnia 21 lipca 2006 r. w zw. z art. 11 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. zmieniającej ustawę o Policji poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, iż organ orzekający w przedmiocie zwrotu wobec braku przepisów intertemporalnych poza określeniem czternastodniowego vacatio legis miał samodzielne uprawnienie do wyboru zasady stosowania prawa nowego (zasady bezpośredniego działania, dalszego działania prawa dawnego, wyboru właściwego prawa), co skutkowało uznaniem, że organ administracji miał podstawę do arbitralnego wyboru stosowania prawa nowego i zobowiązania skarżącego na podstawie powołanych przepisów (nieobowiązujących w dacie powstania stosunku administracyjnoprawnego) do zwrotu udzielonej mu pomocy finansowej, jakkolwiek prawidłowe rozumienie tych przepisów w kontekście zasad ustrojowych demokratycznego państwa prawnego i praworządności oraz przy uwzględnieniu obszernego dorobku Trybunału Konstytucyjnego w tej materii wskazać należy, iż zasada bezpośredniego stosowania prawa nowego stanowi wyjątek od zasady zakazu retroakcji uzasadniony tylko ważnym interesem publicznym, którego nie sposób zrównoważyć interesem jednostki i powinna w związku z tym być wyraźnie przewidziana przez ustawodawcę w przepisie przejściowym, co a contrario oznacza, że w braku wyraźnego przepisu zezwalającego na przełamanie zasady niedziałania prawa wstecz organy administracji zobowiązane są stosować prawo pro futuro, tj. prawo nowe do stosunków prawnych powstałych po wejściu w życie nowego prawa zgodnie z zasadą dalszego stosowania prawa dawnego;
6. 5. naruszenie zasady praworządności zawartej w art. 7 Konstytucji RP, a skonkretyzowanej w art. 6 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organ orzekający o zwrocie pomocy finansowej zobowiązany był do stosowania przepisu art. 94 ust. 1a ustawy o Policji wprost z chwilą wejścia w życie do wszystkich stanów faktycznych istniejących w chwili orzekania, a co za tym idzie zobowiązany był do stosowania tego przepisu również do policjantów, którym przyznano przedmiotowe świadczenie przed wejściem w życie tego przepisu, a przesłanka obligatoryjnego zwrotu zaistniała po nowelizacji, jakkolwiek konstytucyjna zasada praworządności nakładała na organ obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji przez pryzmat zakazu retroakcji zabraniającego podmiotowi interpretującemu takiej wykładni norm, która prowadziłaby do uznania, że odnoszą się one do stosunków prawnych powstałych przed ich wejścia w życie, co w tym przypadku nakazywało stosować prawo z daty zaistnienia zdarzenia prawnego jako momentu powstania stosunku administracyjnoprawnego tj. z daty 25 listopada 2000 r.;
7. 6. naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez:
8. a. naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz, a to nieuzasadnione przyjęcie, że przepisy art. 94 ust. 1a ustawy o Policji oraz § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r. mogły mieć zastosowanie do stosunku prawnego nawiązanego pomiędzy organem a skarżącym na mocy decyzji z dnia [...] listopada 2000 r. o udzieleniu pomocy finansowej na cele mieszkaniowe, w sytuacji gdy zdarzenie warunkujące orzeczenie zwrotu zostało dodane do tych przepisów już po dacie powstania tego stosunku prawnego, a także nieuzasadnione przyjęcie, że organ to organ administracji był uprawniony - w braku wyraźnych przepisów przejściowych - do wyboru zasady działania prawa nowego, a tym samym prawidłowym było zastosowanie nowych przepisów do stanu sprzed ich wprowadzenia;
9. b. naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych, albowiem skarżący został pozbawiony przyznanej mu uprzednio pomocy finansowej, którą w całości organowi zwrócił, jakkolwiek z jednolitego stanowiska sądów administracyjnych zajmowanego w tożsamych lub podobnych stanach faktycznych wynika, iż decyzje o zwrocie były wydawane z naruszeniem prawa, co skutkowało ich uchyleniem, co znaczy, że skarżący niezasadnie został pozbawiony słusznie nabytego prawa (bezzwrotnej pomocy finansowej dla funkcjonariusza Policji);
10. 7. naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa i równego traktowania obywateli przez organy władzy publicznej, bowiem skarżący znajdując się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej musiał zwrócić organowi całą kwotę uzyskanej pomocy finansowej, podczas gdy innym funkcjonariuszom, którzy odwołali się od niekorzystnych decyzji organu, obowiązek ten został uchylony a postępowania w sprawie umorzone na podstawie art. 105 ust. 1 K.p.a.;
11. 8. naruszenie art. 42 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zastosowanie przepisów art. 94 ust. 1a ustawy o Policji oraz § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r., które niewątpliwie mają charakter represyjny tj. swoistej "sankcji" związanej z niezgodnym z ustawą zachowaniem, wobec skarżącego, który uzyskał pomoc finansową przed wejściem w życie tych przepisów, a według stanu prawnego z daty powstania stosunku administracyjnoprawnego ustawa nie przewidywała obligatoryjnego orzeczenia zwrotu udzielonej pomocy w przypadku prawomocnego skazania funkcjonariusza za przestępstwo związane z wykonywaniem czynności służbowych;

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi i w efekcie uchylenie decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. i [...] października 2015 r., zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Jednocześnie skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Oceniając wniesioną skargę w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, na wstępie podkreślić trzeba, że kontrolowane w niniejszej sprawie postępowanie toczyło się w trybie nadzwyczajnym, tj. trybie nieważnościowym. Wyeksponowanie tej kwestii wydaje się fundamentalne dla oceny okoliczności niniejszej sprawy, skoro podstawowe zagadnienie pojawiające się na tle niniejszej sprawy dotyczyło wykładni przepisów ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw i możliwości zastosowania w sprawie znowelizowanego przepisu art. 94 ust. 1a ustawy o Policji. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji, wobec braku przepisów przejściowych, odwołał się do reguł intertemporalnych, umożliwiających organom skorzystanie z zasady bezpośredniego działania nowego prawa.

Podkreślić jednak trzeba, że taki zabieg interpretacyjny stanowi element procesu wykładni prawa, a to z kolei wyklucza możliwość wykazania, że doszło do wystąpienia w sprawie przesłanki "rażącego naruszenia prawa", o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jak wielokrotnie podkreślano tak w utrwalonym w tym zakresie orzecznictwie, jak i poglądach doktryny, powołanie się na tę przesłankę może dotyczyć tylko sytuacji wyjątkowych, gdzie takie naruszenie jest oczywiste i nie wynika z błędnej czy niejednolitej interpretacji przepisów. Nie dotyczy to sytuacji, kiedy przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej interpretacji. Wówczas wybór jednej z możliwych interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa, nawet wtedy, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 1999 r. sygn. akt I SA 632/99, 3 lipca 2003 r. sygn. akt I SA 2395/01, 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1666/12, 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2148/15 oraz B. Adamiak.

Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 15, str. 874 – 878, M. Jaśkowska. Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el). Już tylko to ustalenie powoduje, że żaden z zarzutów rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony, bowiem nie prowadzi ona do wykazania wadliwości przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli w aspekcie przesłanki "rażącego naruszenia prawa".

Niezależnie od powyższego, wbrew stanowisku skarżącego, w działaniu organów obligujących skarżącego do zwrotu udzielonej mu pomocy finansowej w następstwie skazania go prawomocnym wyrokiem za wymienione w art. 94 ust. 1 a ustawy o Policji przestępstwa nie można dopatrzeć się naruszenia wyprowadzanego z art. 7 i art. 2 Konstytucji RP zakazu retroakcji prawa. W pierwszej kolejności, porządkując niejako wywody organów obu instancji, Sądu pierwszej instancji oraz skarżącego w odniesieniu do zagadnienia, które przepisy prawa (uchylane czy wprowadzane) stosować w sytuacji milczenia ustawodawcy, należy wyjaśnić, że w licznych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych przyjmuje się, że brak stanowiska ustawodawcy w kwestii intertemporalnej (stosowania nowych przepisów w czasie) nie przesądza o bezpośrednim działaniu ustawy nowej. I tak w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 12 marca 2001 r. w sprawie OPS 14/00, opublikowanej w ONSA nr 3 z 2001 r., poz. 101, wskazano, powołując się na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, że Trybunał "optuje, w razie wątpliwości, za zasadą stosowania ustawy dawnej, w imię ochrony praw nabytych jednostki".

Podobnie w uchwale NSA z 10 kwietnia 2006 r. w sprawie I OPS 1/06, opublikowanej w ONSAiWSA nr 3 z 2006 r., poz. 71, stwierdzono, że "w sytuacji gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być też automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy." W uzasadnieniu tej ostatniej uchwały wskazano, że "to (...), czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady." Powołując się na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1993 r. w sprawie K 9/92, OTK 1993, i z dnia 19 października 1993 r. w sprawie K 14/92, OTK 1993, NSA stwierdził, że "na bezpośrednie działanie ustawy nowej do zdarzeń mających miejsce przed jej wejściem w życie powinien zdecydować się ustawodawca tylko w sytuacji, gdy za tym przemawia ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki" oraz zauważył, że "bezpośrednie działanie prawa nowego, chociaż wygodne dla ustawodawcy z punktu widzenia porządku prawnego, w praktyce niesie liczne zagrożenia w postaci naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych czy też zasady nieretroakcji prawa, które to zasady wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji)." Wskazał też, że "przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych czy też przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne (w przypadku braku regulacji ustawowych) nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych.".

Jedną z podstawowych zasad państwa prawnego jest zasada niedziałania prawa wstecz (zakaz retroakcji), przy czym przyjmuje się, że z retroaktywnym działaniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Tak rozumianą retroaktywność odróżnia się od retrospektywności prawa, która występuje wówczas gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", "ciągłym", takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy. (Tak przyjęto w uzasadnieniu powołanej już uchwały NSA z 10 kwietnia 2006 r.).

W rozpoznawanej sprawie w postępowaniu zwykłym organy zdecydowały się na zastosowanie zasady bezpośredniego działania nowego prawa. Sąd pierwszej instancji w tej kwestii nie wypowiedział się jednoznacznie, gdyż jak wskazano na wstępie z racji nadzwyczajnego charakteru prowadzonego postępowania uznał, że nie jest to niezbędne. Z kolei skarżący uważa, że zastosowanie nowego prawa skutkowało wobec niego naruszeniem zakazu retroakcji i ochrony praw słusznie nabytych, co przesądza o rażącym naruszeniu prawa. Odnosząc zatem powyższe teoretyczne wywody prawnicze do okoliczności rozpoznawanej sprawy wyjaśnić należy, że skorzystanie przez organ w postępowaniu zwykłym przy wydawaniu kontrolowanych w postępowaniu nadzorczym decyzji z zasady bezpośredniego działania ustawy nowej nie skutkowało naruszeniem zakazu retroakcji czy też naruszeniem zasady ochrony praw słusznie nabytych. Przede wszystkim w okolicznościach rozpatrywanej sprawy zdarzeniem z którym "nowe" prawo łączy skutek w postaci zwrotu pomocy finansowej udzielonej pod rządem "starego" prawa nie jest sam fakt udzielenia stronie pożyczki lecz fakt jej skazania prawomocnym wyrokiem za popełnione przestępstwo, a precyzyjniej fakt popełnienia przestępstwa potwierdzony prawomocnym wyrokiem.

Zdarzenie to niewątpliwie miało miejsce pod rządem nowego prawa i już z tej przyczyny jest ono miarodajne dla ustalenia obowiązującego prawa. Okoliczność, że tej przesłanki jako przesłanki zwrotu ustawodawca nie przewidywał w momencie udzielania pomocy finansowej nie oznacza, że nowe prawo zadziałało wstecz. Przez zakaz retroakcji rozumie się w swej istocie sytuację gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń w przeszłości, a jak wyjaśniono wyżej do zdarzeń tzw. "zamkniętych". Na tle art. 94 ust. 1 a ustawy o Policji do naruszenia zakazu retroakcji doszłoby wówczas gdyby ustawodawca, a w przypadku jego milczenia interpretator, stosując właśnie zasadę bezpośredniego działania nowego prawa, zastosował ten przepis w stosunku do policjanta, który został skazany przed jego wejściem w życie. Nawet gdyby uznać, że materialny stosunek prawny między stroną a organem powstał z chwilą udzielenia pożyczki pod rządem dawnego prawa to w świetle wyżej przedstawionych poglądów, był on stosunkiem otwartym (mogły zaistnieć podstawy do zwrotu pomocy), a wówczas jego "zamknięcie" (zdarzenie powodujące zwrot) nastąpiło już pod rządem nowego prawa.

Należałoby zatem przyjąć, że art. 94 ust. 1 a ustawy stosowany do sytuacji gdy pomoc została udzielona przed jego wejściem w życie a przesłanka do jego zwrotu (popełnienie przestępstwa) zaistniała po jego wejściu w życie pozostaje nie retroaktywny, lecz dopuszczalnie retrospektywny.

Odnosząc się zatem do wywodów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej można podsumować, że:

1. 1) brak przepisów przejściowych nie obligował organu do zastosowania prawa dawnego obowiązującego w momencie udzielania pożyczki, lecz obligował organ do rozważenia którą z zasad interpretacyjnych przyjąć;
2. 2) zasada bezpośredniego działania nowego prawa nie jest, jak twierdzi skarżący, niedopuszczalnym wyjątkiem od zakazu lex retro non agit, lecz jest jedną z zasad interpretacyjnych stosowanych w przypadku milczenia ustawodawcy tj. braku przepisów przejściowych;
3. 3) w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny nie był zakończony ("zamknięty") pod rządem poprzedniego prawa co wskazuje nie na retroakcję, a na retrospekcję.

Oczywiście Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przy zastosowaniu zasady bezpośredniego działania ustawy nowej w stosunku materialnoprawnym łączącym strony doszło do tak zwanej zmiany "reguł gry" poprzez nowe ukształtowanie zasad zwrotu pomocy, tym niemniej nie dostrzega w tym ani naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz, ani innych zasad konstytucyjnych wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej. Wręcz przeciwnie, uważa, że nie do pogodzenia z tymi zasadami jest, aby funkcjonariusz Policji, który dopuścił się przestępstw wymienionych w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji (przestępstw umyślnych ściąganych z oskarżenia publicznego, popełnionych w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych i w celu osiągniecia korzyści majątkowej) zachowywał przywileje wynikające z pełnionej służby. Dla określenia właściwego prawa miarodajny zatem powinien być moment popełnienia przestępstwa, a nie chwila udzielenia funkcjonariuszowi pomocy materialnej.

Mając powyższe na uwadze jako niezasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 94 ust. 1a ustawy o Policji oraz § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 17 październik 2001 r. (zarzut 1 i 4), art. 7 i 2 Konstytucji RP (zarzut 2), art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 K.p.a. i art. 94 ust. 1a ustawy o Policji (zarzut 5), art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 94 ust. 1a ustawy o Policji oraz § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r. (zarzut 6), art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zarzut 7), art. 42 ust. 1 Konstytucji RP oraz § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r. (zarzut 8). W konsekwencji tego niezasadny okazał się być również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (zarzut 3).

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na mocy art. 184 P.p.s.a.