Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 29 listopada 2018 r. (sygn. akt I SA/Wa 1356/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. Z. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] maja 2018 r. uchylającą rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i umarzającą postępowanie w sprawie.
Okoliczności faktyczne i prawne sprawy były następujące:
Decyzją z [...] lipca 2013 r. Burmistrz S. odmówił skarżącej przyznania zasiłku celowego z tytułu klęski żywiołowej, o którym mowa w art. 40 ust. 3 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2018 r., poz. 1508 ze zm.). Rozstrzygnięcie to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy decyzją z [...] października 2013 r.
Następnie skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zmianę ww. decyzji ostatecznej w oparciu o regulację zawartą w art. 161 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, podnosząc że brak przyznania jej zasiłku naraża ją na bezdomność, a tym samym zagraża zdrowiu jej i jej najbliższych.
W następstwie rozpoznania powyższego wniosku Wojewoda Podkarpacki decyzją z [...] lipca 2016 r. odmówił zmiany decyzji Burmistrza S. z [...] lipca 2013 r. W uzasadnieniu stwierdził, że nie zaistniały przesłanki z art. 161 § 1 K.p.a. do zmiany decyzji. Na skutek wniesionego odwołania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] stycznia 2017 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi skarżącej, wyrokiem z 11 maja 2017 r. (sygn. akt I SA/Wa 407/17) uchylił powyższe decyzje organów obu instancji i umorzył postępowanie w sprawie.
Sąd ten przyjął, że wprawdzie w sprawie orzekał niewłaściwy minister (powinien był orzekać minister ds. zabezpieczenia społecznego) to jednak okoliczność ta pozostawała bez wpływu na wynik sprawy, gdyż tryb zmiany ostatecznej decyzji określony w art. 161 K.p.a. i tak nie mógł mieć zastosowania. Jak stwierdził Sąd, orzekające organy pominęły bowiem, że ustawa o pomocy społecznej posiada własną regulację umożliwiającą zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej przewidzianą w art. 106 ust. 5, który stanowi lex specialis w stosunku do innych zawartych w K.p.a. przepisów przewidujących możliwość zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej. Wyrok ten, w następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącej, uchylił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 stycznia 2018 r. (sygn. akt I OSK 1898/17).
Jednocześnie Sąd drugiej instancji stwierdził nieważność decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji, że był on niewłaściwy do załatwienia sprawy w drugiej instancji. Przyjął natomiast, że wobec takiego rozstrzygnięcia sprawy nie ma podstaw do wypowiadania się co do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej w tym dotyczących wzajemnej relacji przepisów art. 161 K.p.a. i art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej.
Po przekazaniu sprawy Ministrowi Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, organ ten decyzją z [...] maja 2018 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie w sprawie, wyrażając stanowisko, że w sprawach z pomocy społecznej tryb zmiany decyzji przewidziany w art. 161 K.p.a. nie może być stosowany z uwagi na regulację szczególną zawartą w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej.
Pogląd ten podzielił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a.", Sąd ten w uzasadnieniu orzeczenia stwierdził, że wobec istnienia odrębnych uregulowań zawartych w ustawie o pomocy społecznej (art. 106 ust.
5) tryb przewidziany w art. 161 K.p.a. nie znajduje zastosowania. Prawidłowo zatem, w jego ocenie, organ odwoławczy z powodu bezprzedmiotowości postępowania uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie w sprawie. Nadmienił, że skarżąca mogła ewentualnie ubiegać się o zmianę decyzji w oparciu o przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca wskazała na naruszenie:
- 1) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że zaskarżona decyzja II instancji mogła orzekać o umorzeniu postępowania zainicjowanego podaniem strony z dnia 5 lutego 2016 r. podczas gdy w dacie orzekania przez Ministra nie zaszły żadne podstawy do umorzenia postępowania, takie jak bezprzedmiotowość z przyczyn natury podmiotowej lub przedmiotowej; w szczególności zaś istniała podstawa do wydania decyzji, na jaką powołała się strona (w postaci art. 161 § 1 K.p.a.) oraz żaden przepis nie zakazywał formułowania przez Wojewodę decyzji orzekającej o istocie sprawy;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję II instancji, która dopuszczała się naruszenia przepisu postępowania w postaci art. 161 § 1 K.p.a., odmawiając jego zastosowania z tego powodu, że ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przewidywała jeden z trybów zmiany decyzji ostatecznej, o jakich mowa w art. 163 K.p.a. tzn. w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej.
W uzasadnieniu tak skonstruowanych podstaw skarżąca zwróciła uwagę na przysługujące jej uprawnienie do określenia właściwego trybu weryfikacji decyzji. W jej ocenie, z uwagi na zaistnienie przesłanek z art. 161 § 1 K.p.a. sprawa powinna być rozpoznana właśnie w tym trybie, a nie na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Wskazała, że gdyby jej wolą było wzruszenie decyzji z uwagi na okoliczności wymienione w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej to wówczas we wniosku powołała by właśnie ten przepis w zw. z art. 163 K.p.a. Ponadto, zakwestionowała stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w sprawach z pomocy społecznej nie znajduje zastosowania regulacja zawarta w art. 161 K.p.a. Skoro art. 163 K.p.a. zawiera dopuszczenie stosowania innych pozakodeksowych trybów zmiany lub uchylenia decyzji (na "zasadach innych niż określone w K.p.a."), to konstrukcja ta nie generuje relacji lex specialis derogat legi generali.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest zasadna. Usprawiedliwiony jest bowiem zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z przepisami art. 161 § 1 K.p.a., 163 K.p.a. i 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Istota problemu dotyczyła zagadnienia czy w sprawach z zakresu pomocy społecznej z uwagi na przewidzianą w ustawie o pomocy społecznej regulację zawartą w art. 106 ust. 5 przewidującą możliwość zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej wyłączony jest tryb wzruszenia decyzji określony w art. 161 K.p.a. Dla porządku należy wskazać, że ten ostatni przepis stanowi: "Minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa (§ 1). Uprawnienia określone w § 1 w stosunku do decyzji wydanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach należących do zadań z zakresu administracji rządowej przysługują również wojewodzie (§ 2).Z kolei art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej wskazuje, że "(d)ecyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust.
5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody."
Zauważyć należy, że możliwość zmiany decyzji przewidziana w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej w istocie znajduje podstawę w przepisie art. 163 K.p.a. zgodnie z którym "(o)rgan administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne". Na uwagę zasługuje sformułowanie zawarte w tym przepisie "także w innych przypadkach", które oznacza, że tryb przewidziany w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej to dodatkowy, zupełnie odrębny tryb wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej funkcjonujący niezależnie i obok innych trybów uregulowanych w Rozdziale 12 Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego, tryb ani nie wyłączający, ani nie zastępujący art. 161 K.p.a. Rację ma skarżąca, że pomiędzy przepisem art. 161 K.p.a. i art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej nie zachodzi relacja wymagająca stosowania reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali.
Gdyby podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, to trzeba by dojść do wniosku, że tryb przewidziany w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej wyłącza wszystkie tryby nadzwyczajne przewidziane w Rozdziale 12 Działu II K.p.a., a na takie przyjęcie nie pozwala ani treść art. 163 K.p.a. ani też sama treść cytowanych wyżej przepisów art. 161 K.p.a. i art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Okoliczności w nich wskazane pozwalające na wzruszenie decyzji ostatecznych są bowiem od siebie zupełnie niezależne. Przepisy te nie pozostają w relacji przepis ogólny i przepis szczególny w których zakres zastosowania przynajmniej częściowo byłby tożsamy. Normy wynikające z powołanych przepisów nie są ani przeciwstawne, ani sprzeczne, ani też zbieżne w jakimkolwiek zakresie, stąd nie wymagały stosowania jakichkolwiek reguł kolizyjnych. Przepisy te pozostają w relacji odrębności, regulują odmienne sytuacje, a to powoduje, że mogą być stosowane równolegle tj. niezależnie od siebie.
Stąd nie można podzielić zasadniczej tezy Sądu pierwszej instancji, która legła u podstaw oddalenia skargi w rozpoznawanej sprawie, a mianowicie, że do spraw z zakresu pomocy społecznej nie ma zastosowania tryb weryfikacji decyzji przewidziany w art. 161 § 1 K.p.a. Wobec tego, że teza ta stanowiła również podstawę rozstrzygnięcia organu odwoławczego Naczelny Sąd Administracyjny, korzystając z dyspozycji art. 188 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję. Ponownie rozstrzygając sprawę organ odwoławczy uwzględni powyższe stanowisko o możliwości weryfikacji decyzji ostatecznej z zakresu pomocy społecznej w oparciu o przesłanki zawarte w art. 161 § 1 K.p.a.
O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 203 pkt 1 i 200 P.p.s.a.