Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2021 r., I SA/Wa 740/21 oddalił skargę P.S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U.2020.292 ze zm.), dalej jako "u.PKP" i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz.U.2001.4.29), dalej jako "rozporządzenie", po rozpatrzeniu wniosku P. S.A. w W. z dnia [...] sierpnia 2013 r., odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] października 2000 r. przez P. S.A. w W. prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w gminie Ł., oznaczonego k.m. [...], obręb [...] R. S., obejmującego działkę nr [...] o powierzchni 102 m2, dla której przez Sąd Rejonowy w Z. V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta nr [...].
W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda wskazał, że prawo własności Skarbu Państwa do ww. gruntu w dniu [...] grudnia 1990 r. ustalono w oparciu o treść ww. księgi wieczystej nr [...]. Skarżąca nie przedstawiła natomiast żadnego z dokumentów wymienionych w § 2 ust. 1 rozporządzenia, potwierdzających posiadanie gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r., a więc nie została spełniona podstawowa przesłanka uwłaszczenia określona w art. 34 u,PKP. W wyniku odwołania P.S.A. w W., w którym zarzucono naruszenie art. 34 u.PKP przez błędne uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii ww. decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżona decyzję Wojewody Ś. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesionej od powyższej decyzji Ministra, P. S.A. w W. wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj.: a) art. 7 oraz art. 8 k.p.a. przez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, b) art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 75 § 1 ab initio k.p.a. przez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;
2. prawa materialnego, tj. art. 34 u.PKP przez odmowę stwierdzenia nabycia na rzecz skarżącej z dniem 27 października 2000 r. ex lege prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przedstawiony materiał dowodowy w postaci: wypisu z rejestru gruntów sporządzonego według stanu na dzień [...] lipca 2020 r., wyrysu z mapy ewidencyjnej z dnia [...] sierpnia 2020 r., oświadczenia skarżącej z dnia [...] sierpnia 2013 r. złożonego na okoliczność zajęcia działki nr [...] pod infrastrukturę kolejową w rozumieniu art. 4 ust. 1 i 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U.2020.1043 ze zm.), dalej jako "u.t.k.", jest wystarczający do stwierdzenia, że sporny grunt był w posiadaniu strony skarżącej w dniu [...] grudnia 1990 r., zaś na organie ciążył obowiązek dokonania wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), w tym dokonania badania spełnienia wszystkich przesłanek uwłaszczenia.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę jako niezasadną wskazał, iż materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy art. 34 i art. 35 u.PKP oraz § 2 rozporządzenia. Jak wynika z akt sprawy, sporna działka nr [...], która powstała w wyniku podziału działki nr [...] zatwierdzonego decyzją Burmistrza Ł. z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], w dniu [...] grudnia 1990 r., tak jak i obecnie, stanowiła własność Skarbu Państwa, co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]. Tym samym została spełniona pierwsza z przesłanek uwłaszczenia, określonych w art. 34 ust. 1 u.PKP. W zakresie zaś drugiej przesłanki, tj. posiadania przez P. spornej nieruchomości w dniu [...] grudnia 1990 r., Sąd I instancji podzielił stanowisko organów obu instancji wskazujące, iż strona skarżąca nie wykazała posiadania w tej dacie przedmiotowej działki, tj. zajęcia jej pod infrastrukturę kolejową w rozumieniu art. 4 ust. 1 i 8 u.t.k.
Sąd podkreślił, że organy prawidłowo oceniły, że przedłożona przez stronę skarżącą dokumentacja, a więc wypis z rejestru gruntów sporządzony wg stanu na dzień [...] lipca 2020 r., wyrys z mapy ewidencyjnej z dnia [...] sierpnia 2020 r. i oświadczenie z dnia [...] sierpnia 2013 r., złożone na okoliczność zajęcia działki nr [...] pod infrastrukturę kolejową w rozumieniu art. 4 ust. 1 i 8 u.t.d., nie stanowi dowodu na posiadanie gruntu przez stronę skarżącą w dniu [...] grudnia 1990 r. Dokumenty te zostały bowiem opracowane wg stanu istniejącego w dniu ich sporządzenia, a nie wg stanu na dzień [...] grudnia 1990 r. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż pismem z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Starosta Z., w odpowiedzi na pismo Wojewody Ś. z dnia [...] września 2020 r., wyjaśnił, że przedmiotowa działka zajęta jest pod drogę publiczną.
Z kolei pismem z dnia [...] września 2020 r. nr [...] Wojewoda Ś. wezwał stronę skarżącą o przedłożenie informacji, czy działki nr [...] i nr [...] zajęte są infrastrukturą kolejową, a jeśli tak, to o nadesłanie wyciągu z ewidencji środków trwałych, sporządzonego wg stanu na dzień [...] grudnia 1990 r. oraz oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej przez upoważnione osoby, potwierdzającego ten fakt. W odpowiedzi na to wezwanie strona skarżąca pismem z dnia [...] listopada 2020 r. wyjaśniła, że dla spornej działki brak jest środków trwałych.
W ocenie Sądu I instancji, mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy zasadnie przyjął, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wykazał spełnienia przesłanki posiadania w dniu [...] grudnia 1990 r. przez stronę skarżącą spornego gruntu Skarbu Państwa. Dlatego brak było podstaw do stwierdzenia nabycia przez P.S.A. w W. z mocy prawa, z dniem [...] października 2000 r., prawa użytkowania wieczystego tego gruntu na podstawie art. 34 ust. 1 u.PKP. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi Sąd I instancji stwierdził, że organy podjęły prawidłowe działania zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości na datę [...] grudnia 1990 r., wzywając wnioskodawcę do przedłożenia informacji, czy sporna działka jest zajęta pod infrastrukturą kolejową, potwierdzeniem czego miał być wyciąg z ewidencji środków trwałych, sporządzony według stanu na dzień [...] grudnia 1990 r. Nadesłane w odpowiedzi przez stronę skarżącą dokumenty okoliczności tej nie potwierdziły.
W tej sytuacji nie można czynić organom zarzutu naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. przez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nieprawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. W konsekwencji nie doszło do naruszenia przez organy art. 34 u.PKP wskutek odmowy stwierdzenia nabycia przez stronę skarżącą ex lege, z dniem [...] października 2000 r., prawa użytkowania wieczystego spornej działki.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły P. S.A. w W. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
- I. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 34 ust. 1 u.PKP i bezzasadne przyjęcie, iż P. S.A. w W. nie nabyły z dniem [...] października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia;
- II. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. przez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych mimo, że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post – faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 61 § 1 – 2 k.p.a. przez brak wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i jej uwłaszczenie w oparciu o art. 37a ust. 1 – 2 u.PKP, pomimo że organ ustalił w niniejszej sprawie okoliczności wypełniające ww. podstawę wywłaszczenia i uwłaszczenia gruntów będących elementem infrastruktury kolejowej.
Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W motywach skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej uzasadniono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Mając na uwadze, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., rozpoznanie zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie budzi zastrzeżeń wyprowadzenie w motywach skargi kasacyjnej przesłanek uwłaszczenia strony skarżącej w trybie art. 34 ust. 1, 3 i 4 u.PKP. Przepis ten stanowi bowiem, iż grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu [...] grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. z dniem [...] października 2000 r., z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P., zaś budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na ww. gruntach, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością P. (ust. 1 i 3). Przy czym, nabycie powyższych praw nie może naruszać praw osób trzecich (ust. 4).
Przechodząc do oceny wypełnienia tych przesłanek wypada wskazać, iż w okolicznościach badanej sprawy potwierdzony został tytuł własności Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] grudnia 1990 r. Jakkolwiek z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż przedmiotowa nieruchomość na drogowy charakter, to okoliczność ta nie była eksponowana w dokonanej przez organy ocenie okoliczności faktycznych sprawy. W toku dotychczasowego postępowania skupiono się bowiem na przesłance posiadania tejże nieruchomości przez P. w dniu [...] grudnia 1990 r., w sytuacji braku dokumentów o przekazaniu tegoż gruntu P. w formie prawem przewidzianej. Mając na uwadze konieczność kumulatywnego wypełnienia przesłanek warunkujących uwłaszczenie P. S.A. w powyższym trybie, brak spełnienia którejkolwiek z przesłanek uniemożliwia uwłaszczenie.
Kluczowe znaczenie z punktu widzenia podjętego w sprawie rozstrzygnięcia miała przesłanka posiadania przedmiotowej nieruchomości przez P. w dniu [...] grudnia 1990 r. Wbrew zarzutom kasacji przesłanka ta została zbadana w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w sposób wnikliwy. Dochodząc do wniosku, że P. nie posiadał przedmiotowej nieruchomości w powyższym dniu organy wszechstronnie rozważyły całokształt okoliczności sprawy. Dodatkowo, mając na uwagę specyfikę uwłaszczenia w powyższym trybie, wynikającą m.in. z charakteru podmiotu, na którego rzecz zastrzeżono możliwość uwłaszczenia, a także charakteru gruntów wykorzystywanych przez P. w prowadzonej działalności, w toku postępowania administracyjnego umożliwiono stronie skarżącej zaprezentowanie dowodów, które wskazywałyby na fakt posiadania tejże nieruchomości przez P. w dniu [...] grudnia 1990 r. W toku postępowania strona skarżąca nie wykazała aby działka nr [...] była zajęta pod infrastrukturę kolejową w rozumieniu art. 4 pkt 1 i 8 u.PKP, nie przedłożyła także na tę okoliczność któregokolwiek z dowodów wskazanych w rozporządzeniu.
Trafnie natomiast wskazały organy, iż przepis art. 34 ust. 1 u.PKP wymaga wykazania posiadania gruntu, wg stanu na określony dzień, tj. 5 grudnia 2005 r., a tym samym, stanu tego nie mogą potwierdzić dokumenty przedłożone przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego pochodzące z lat 2013 – 2022, opracowane wg stanu istniejącego w dniu ich sporządzenia, a nie wg stanu na dzień [...] grudnia 1990 r.
Ponadto należy dostrzec, iż stawiając zarzut kasacyjny naruszenia art. 75 § 1 ab initio, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez ograniczenie w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, nie wskazano, którym dowodom ograniczona została moc dowodzenia. Zarzut ten jest tym bardziej niezrozumiały, gdy uwzględni się, że w postępowaniu administracyjnym nie zostały zgromadzone jakiekolwiek dowody przeciwne dokonanemu przez organy ustaleniu. Dopiero istnienie dowodów, z których wynikałoby posiadanie przez P. przedmiotowego gruntu w dniu [...] grudnia 1990 r., w sytuacji odmówienia im mocy dowodzenia i oparcia rozstrzygnięcia na dowodach przeciwstawnych, mogłoby uzasadniać zarzut nieuprawnionego ograniczenia mocy dowodzenia określonych dowodów. Wypada także dostrzec, iż autor kasacji stawiając zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie wskazuje na dowody, które zostały pominięte, a mogłyby dowodzić istnienia faktów przeciwnych tym, na których oparty został zaskarżony wyrok. Zarzut kasacyjny naruszenia art. 75 § 1 ab initio, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. uznać wypada zatem za niezasadny.
Niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. przez pominięcie, że w okolicznościach sprawy zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 61 § 1 – 2 k.p.a. wskutek braku wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i jej uwłaszczenie w oparciu o art. 37a ust. 1 – 2 u.PKP. Z okoliczności badanej sprawy wynika wszak w sposób jednoznaczny, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa. Okoliczność ta nie była podważana w podstawach kasacyjnych. Mając natomiast na uwadze, iż przepis art. 37a ust. 1 u.PKP przewiduje wywłaszczenie ma rzecz Skarbu Państwa, z dniem 1 czerwca 2003 r. z mocy prawa, gruntów wchodzących w skład linii kolejowych pozostających w dniu 28 lutego 2003 r. we władaniu P. SA, niestanowiących własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub P. S.A., to tym samym należy uznać, iż regulacja ta nie może znaleźć zastosowania wobec przedmiotowej nieruchomości – stanowiącej własność Skarbu Państwa.
Mając na uwadze, iż w badanej sprawie nie została potwierdzona przesłanka posiadania przez P. przedmiotowej nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r., prawidłowo organy zastosowały art. 34 ust. 1 u.PKP, odmawiając stwierdzenia nabycia przez stronę skarżącą prawa użytkowania wieczystego tejże nieruchomości. Zarzut kasacyjny wadliwej subsumpcji powyższego przepisu okazał się zatem nietrafny.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.