Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 748/09, po rozpoznaniu skargi J. O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania emerytury policyjnej w drodze wyjątku, uchylił zaskarżoną decyzję wraz z decyzją ją poprzedzającą z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], działając na podstawie art. 8 ust. 1 w zw. z art. 11 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.; zwanej dalej ustawą z 1994 o zaopatrzeniu emerytalnym (...) - oraz art. 104 K.p.a., odmówił przyznania J. O. emerytury w drodze wyjątku.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że J. O. pełnił służbę w charakterze członka Korpusu [...], a następnie funkcjonariusza pożarnictwa w Zawodowej Straży Pożarnej w M. na stanowisku kierowca - mechanik przez okres 14 lat i 6 miesięcy, tj. od dnia [...] stycznia 1968 r. do dnia [...] czerwca 1982 r. Ze służby tej został zwolniony w związku z nabyciem prawa do wcześniejszej emerytury na podstawie obowiązującego wówczas rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 1981 r. w sprawie szczególnych zasad przechodzenia na emeryturę pracowników uspołecznionych zakładów pracy w okresie do dnia 31 grudnia 1981 r. (Dz.U. Nr 19, poz. 95 ze zm.; zwanego dalej rozporządzeniem z 1981 r.). J. O. przyznano emeryturę na podstawie powyższego rozporządzenia, ponieważ w dniu zwolnienia ze służby nie spełniał warunków przewidzianych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 1976 r. w sprawie określenia wieku emerytalnego i zasad przyznawania dodatku do emerytur i rent inwalidzkich dla funkcjonariuszy pożarnictwa (Dz.U. Nr 28, poz. 166), zgodnie z którym funkcjonariuszom pożarnictwa przysługiwała emerytura, jeżeli spełniali łącznie następujące wymagania: 1) osiągnęli wiek 60 lat dla mężczyzn albo 55 lat, jeżeli komisja do spraw inwalidztwa i zatrudnienia orzekła trwałą niezdolność do pełnienia służby w jednostkach ochrony przeciwpożarowej, 2) wiek emerytalny osiągnęli w czasie pełnienia służby albo w czasie zatrudnienia wykonywanego po zwolnieniu ze służby, 3) posiadali wymagany okres zatrudnienia wynoszący dla mężczyzn co najmniej 25 lat, w tym co najmniej 15 lat służby w jednostkach ochrony przeciwpożarowej przy wykonywaniu czynności o charakterze operacyjno -technicznym. Natomiast warunek osiągnięcia wieku emerytalnego w czasie pełnienia służby albo w czasie zatrudnienia wykonywanego po zwolnieniu ze służby nie dotyczył funkcjonariuszy pożarnictwa, którzy zostali zwolnieni ze służby lub z pracy wykonywanej po zwolnieniu ze służby w jednostkach ochrony przeciwpożarowej.
J. O. w dniu zwolnienia ze służby miał ukończone [...] lat i nie miał 15 - letniego okresu służby w jednostkach ochrony przeciwpożarowej przy wykonywaniu czynności o charakterze operacyjno - technicznym (do tego ostatniego okresu nie wliczano okresu służby wojskowej).
Po wejściu w życie ustawy z 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym (...) J. O. nie został objęty uprawnieniami do policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. W 2006 r. złożył wniosek o przeliczenie emerytury z powszechnego zaopatrzenia na emeryturę policyjną, jednakże otrzymał decyzję odmowną, bowiem stosownie do treści art. 61 ust. 4 powołanej ustawy z 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym (...), funkcjonariusze zwolnieni ze służby przed dniem wejścia w życie ustawy, którym na podstawie dotychczasowych przepisów prawo do zaopatrzenia emerytalnego nie przysługiwało, prawa tego nie nabywają również na podstawie tejże ustawy.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odnosząc się do wniosku J. O. o przyznanie mu emerytury policyjnej w drodze wyjątku stwierdził, że nie spełnia on warunków przyznania mu jej na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym (...), albowiem z całokształtu materiału sprawy nie wynika, aby występowały w niej szczególne okoliczności uniemożliwiające wnioskodawcy nabycie ustawowego prawa do emerytury policyjnej i to tym bardziej, że pobiera on emeryturę z powszechnego zaopatrzenia oraz nie pozostaje bez środków utrzymania.
J. O. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2009 r. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając, że innym funkcjonariuszom Straży Pożarnej, w podobnej do jego sytuacji, zaliczono służbę wojskową. Dlatego też należy mu się emerytura bardziej dla niego korzystna.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i powołał się na zawartą w niej argumentację.
Decyzja z dnia [...] lutego 2009 r. stała się przedmiotem skargi J. O. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący w skardze wniósł o uchylenie tej decyzji i przyznanie mu prawa do emerytury policyjnej. W uzasadnieniu skargi dodatkowo podniósł, że organ nie uwzględnił jego słusznego interesu oraz naruszył zasady ogólne zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego i konstytucyjną zasadę równości. Wskazał też na okoliczności związane z odejściem ze służby (pogorszenie się stanu zdrowia spowodowane ciężkimi warunkami służby) oraz podkreślił, że organ nie zbadał jego możliwości finansowych.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne, dodał, że w sprawie nie występują szczególne okoliczności, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym (...).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem skargę J. O. uwzględnił i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako: P.p.s.a.) uchylił obie wydane w sprawie decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd, przytaczając treść art. 8 ust. 1 oraz art. 11 ustawy z 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym (...), wskazał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji może w stosunku do funkcjonariuszy Państwowej Straży Pożarnej, którzy nie nabyli prawa do zaopatrzenia emerytalnego na podstawie przepisów powyższej ustawy, przyznać tego rodzaju świadczenie w drodze wyjątku. Decyzja taka ma charakter uznaniowy, co jednak nie oznacza pozostawienie organowi całkowitej swobody w tym zakresie, bowiem organ, podejmując decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku, jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z przepisem art. 7 w zw. z art. 77 i 80 K.p.a., zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, a zatem powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić całość materiału dowodowego oraz uzasadnić swoje rozstrzygniecie według wymagań określonych w art. 107 § 3 K.p.a.
Zdaniem Sądu, tych wymagań organ nie spełnił. I tak, organ w pierwszej kolejności zobowiązany był zbadać, czy wniosek pochodzi od funkcjonariusza w rozumieniu ustawy z 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym (...), czego jednak nie ustalono, chociaż jest to okoliczność bezsporna. Skarżący bowiem pełnił służbę w charakterze członka Korpusu [...], a następnie funkcjonariusza pożarnictwa w Zawodowej Straży Pożarnej w M. na stanowisku kierowca - mechanik w okresie od dnia [...] stycznia 1968 r. do dnia [...] czerwca 1982 r. (tj. przez okres 14 - tu lat i 6 - ciu miesięcy). Wynika z tego, że skarżącemu nie można odmówić przymiotu funkcjonariusza w rozumieniu ustawy.
Kolejną przesłanką wymagającą ustalenia jest to, czy skarżący nabył prawo do zaopatrzenia emerytalnego przewidzianego w ustawie z 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym (...). W tej kwestii, jak zauważył Sąd, organ zdaje się dostrzegać przedmiot sporu, gdyż przeprowadził obszerny wywód wskazujący, że zachodzą w sprawie przesłanki do nieprzyznania skarżącemu świadczenia emerytalnego przewidzianego w ustawie z 1994 r., przy czym prawidłowe, co do swej istoty, rozważania organu w tym zakresie, powinny mieć na celu jedynie potwierdzenie, że w przypadku nieuzyskania przez J. O. emerytury policyjnej w trybie zwykłym brak jest przesłanki do odmowy przyznania przedmiotowej emerytury w trybie wyjątkowym. Sąd podkreślił, że organ nie podjął jakiejkolwiek próby ustalenia, czy w sprawie zachodzą szczególne okoliczności, skutkujące nienabyciem prawa do emerytury policyjnej, dlatego też w tym zakresie postępowanie nie odpowiada wymaganiom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie wyjaśnił poza tym, jaka jest sytuacja zdrowotna i majątkowa skarżącego oraz jakie były przyczyny, dla których doszło do wcześniejszego zwolnienia go ze służby funkcjonariusza pożarnictwa.
Według Sądu pierwszej instancji, sam fakt uzyskania przez skarżącego prawa do wcześniejszej emerytury na podstawie obowiązujących wówczas przepisów nie oznacza, że nie zachodzą szczególne okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie mu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji świadczenia emerytalnego w trybie wyjątkowym. Jak bowiem wynika z art. 7 ustawy z 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym (...), w razie zbiegu prawa do emerytury lub renty przewidzianych w ustawie z prawem do emerytury lub renty albo do uposażenia w stanie spoczynku lub uposażenia rodzinnego przewidzianych w odrębnych przepisach, wypłaca się świadczenie wyższe lub wybrane przez osobę uprawnioną, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Świadczenia te są zatem od siebie niezależne w tym sensie, że uzyskanie prawa do jednego z nich nie ma wpływu na posiadanie uprawnień do drugiego.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając tenże wyrok w całości. Skarżący organ oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając:
- naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 8 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin i nietrafne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza możliwość przyznania emerytury policyjnej w drodze wyjątku funkcjonariuszowi pożarnictwa, który został zwolniony ze służby w związku z nabyciem prawa do wcześniejszej emerytury na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 1981 r. w sprawie szczególnych zasad przechodzenia na emeryturę pracowników uspołecznionych zakładów pracy w okresie do dnia 31 grudnia 1981 r. oraz
- naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej zastosował środek określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., błędnie ustalając, iż zaskarżona decyzja organu z dnia 26 lutego 2009 r. została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów, aczkolwiek zebrany przez organ materiał dowodowy jest wystarczający i niebudzący wątpliwości, a uzasadnienie decyzji spełnia wymagania określone w art. 107 § 3 K.p.a.
W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu stosownych kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
Przede wszystkim należy podkreślić, że rozpatrywane w sprawie administracyjnej żądanie skarżącego, aby Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w drodze wyjątku przyznał mu zaopatrzenie emerytalne, oparte jest na art. 8 ust. 1 ustawy z 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym (...). Wskazany przepis prawa materialnego determinował więc kierunek i zakres postępowania dowodowego, jaki powinien przeprowadzić organ, aby należycie i zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyjaśnić sprawę. Z zasady tej, ustanowionej w art. 7 K.p.a., wynika obowiązek organu wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności sprawy. Postępowanie dowodowe ma doprowadzić do prawidłowego zastosowania prawa materialnego i tym samym jest jednym z etapów procesu stosowania tego prawa. Dlatego też wskazać należy, że elementami normy prawnej jest zarówno hipoteza, która zawiera opis określonej sytuacji uzasadniającej jej zastosowanie, jak i dyspozycja, która zawiera określenie następstwa prawnego. Aby mogło powstać następstwo prawne określone w normie prawa materialnego musi jednakże wystąpić w rzeczywistości sytuacja opisana w hipotezie normy. Organ stosując art. 8 ust. 1 ustawy z 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym (...), jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, powinien był ustalić, czy oba stany faktyczne, a więc konkretny stan faktyczny sprawy i stan abstrakcyjny, pokrywają się wzajemnie. Stan faktyczny danej sprawy organ musi sam ustalić, przeprowadzając właściwe postępowanie dowodowe. Podkreślić należy, że prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej decyzji polega nie tylko na samym ustaleniu faktów, lecz również ich ocenie, zgodnie z art. 77 i 80 K.p.a. Prawidłowo dokonana subsumcja powinna znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). Zachowanie właściwej konstrukcji uzasadnienia decyzji powinno doprowadzić do wyjaśnienia podstawy podjętej decyzji, a w konsekwencji również pomóc w kontroli jej trafności. Uzasadnienie decyzji powinno składać się z elementu faktycznego i prawnego. Uzasadnienie faktyczne, to wskazanie okoliczności faktycznych, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Celem natomiast uzasadnienia prawnego jest ocena stanu faktycznego z punktu widzenia konkretnego przepisu oraz wskazanie związku pomiędzy tą oceną a osnową decyzji administracyjnej.
Kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2009 r. i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r., jak trafnie przyjął to Wojewódzki Sąd Administracyjny, tych wymagań nie spełniały. A zatem skargi kasacyjnej w zakresie jej podstawy kasacyjnej polegającej na zarzucie uchybienia przez ten Sąd przepisom postępowania, tj. naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, nie można uznać za uzasadnioną.
W tym stanie rzeczy, wobec nienależytego wyjaśnienia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji okoliczności sprawy nie można dokonać w sposób prawidłowy oceny trafności zastosowania art. 8 ust. 1 ustawy z 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym (...). Oznacza to, że przedwczesny jest zarzut skarżącego organu, jakoby Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy prawa materialnego. Tym samym nie znajduje także uzasadnienia wskazana w skardze kasacyjnej podstawa przewidziana w art. 174 pkt 1 P.p.s.a.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.