Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 września 2013 r., sygn. akt I OSK 660/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z 3 listopada 2011 r., VIII SA/Wa 538/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w bazie ewidencji gruntów i budynków.

W uzasadnieniu, Sąd pierwszej instancji wskazał, że [...] grudnia 2010 r. Starosta Lipski wydał decyzję na podstawie art. 22 ustęp 1, 2 i 3 oraz art. 7 b ustęp 2 punkt 2 ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287), § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), w której odmówił wprowadzenia zmiany danych ewidencyjnych dotyczących działki numer [...] o powierzchni 0,32 ha, położonej we wsi [...], gmina Lipsko.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że S. P. wnioskowała o sprostowanie w stosunku do granic i powierzchni działki numer [...], zapisanej podczas zakładania ewidencji gruntów w 1966 r. na L. D. (aktualnie nieżyjącego ojca skarżącej). Wpis w ewidencji do dnia dzisiejszego nie uległ zmianie, stan prawny działki nie został uregulowany i nikt nie zgłaszał pretensji do przebiegu jej granic. Pomimo prób organowi nie udało się ustalić, czy spadkobiercy małżonków D., których reprezentuje skarżąca, użytkują działkę numer [...], w jakim okresie i w jakich częściach, co pozwoliłoby wprowadzić zmianę w danych podmiotowych dotyczących działki. Organ I instancji wskazał, że S. P. nie przedłożyła, zgodnie z art. 22 ustęp 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, żadnej dokumentacji wskazującej na inne granice użytkowania i powierzchnię działki numer [...], aniżeli wykazana w ewidencji gruntów. Organ ponadto zauważył, że do kompetencji Starosty nie należy regulowanie stanów prawnych nieruchomości oraz rozstrzyganie sporów o własność, tylko rejestracja i ujawnianie nowych danych ewidencyjnych w bazie ewidencji gruntów na podstawie dostarczonych organowi prawomocnych i aktualnych dokumentów prawnych.

W odwołaniu od decyzji, skarżąca podniosła, że w swoich pismach nigdy nie zgłaszała wniosku o zmianę danych podmiotowych dotyczących działki numer [...]. Sygnalizowane przez nią nadużycia i błędy popełnione przy zakładaniu ewidencji gruntów nie mogą być udokumentowane inaczej, aniżeli przez wskazanie szkodliwych następstw, przedstawionych przez skarżącą opisowo. W gestii organów geodezyjnych pozostaje zbadanie zasadności zarzutów i zebranie dowodów odnośnie skarżonej ewidencji. Nieuprawnione jest powoływanie się przez organ na treść art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego uchylił decyzję Starosty Lipskiego z [...] grudnia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W ocenie organu II instancji w przedmiotowym postępowaniu pierwszoinstancyjnym popełniono kilka istotnych uchybień proceduralnych, naruszając przepisy art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 28, art. 61 § 4 i art. 77 k.p.a. oraz nie udzielono odpowiedzi na wszystkie kwestie podnoszone przez strony. Organ podniósł, że spadkobiercami L. i M. małżonków D. w częściach równych jest czworo ich dzieci: S. P., A. D., R. F. i M. T., z tym że po zmarłej w dniu 8 czerwca 2010 r. R. F. dziedziczą: R. I., A. F. i G. F. W dniu 15 listopada 2010 r. wpłynęło do Starostwa Lipskiego pełnomocnictwo dla S. P. udzielone jej przez M. T., R. I., A. F. i G. F. Po upływie miesiąca od wydania decyzji przez Starostę Lipskiego, w dniu [...] stycznia 2011 r. wpłynęło pełnomocnictwo dla skarżącej od A. D. z 9 listopada 2010 r. oraz jego pismo, w którym wypowiedział się, że dalsze odpowiedzi nie będą przez niego udzielane do czasu nadesłania przez Starostwo kopii pisma skarżącej, przy którym nadesłała postanowienie Sądu o stwierdzeniu nabycia spadku i wnosiła o zmianę danych w ewidencji gruntów dla działki numer [...], a w szczególności danych osobowych. Pismo to wraz z pełnomocnictwem zostało nadesłane do organu odwoławczego w ślad za odwołaniem skarżącej. Ponieważ w dniu wydawania decyzji organ I instancji nie dysponował jeszcze pełnomocnictwem udzielonym dla S. P. przez A. D., to nastąpiło uchybienie proceduralne w postaci braku jej doręczenia osobiście tej stronie.

W wytycznych organ odwoławczy wskazał na ponowne wnikliwe zbadanie wszystkich kwestii podnoszonych przez strony, udzielenia na nie odpowiedzi, z uwzględnieniem istniejących pełnomocnictw. W dalszej kolejności zwrócił uwagę na potrzebę przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem umocowanych stron, a także na wezwanie do udziału w sprawie w charakterze stron właścicieli i współwłaścicieli sąsiednich nieruchomości, w oparciu o art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ skarżąca kwestionuje prawidłowość ustalenia powierzchni przedmiotowej działki, podnosząc, że częściowo sporny grunt leży w granicach sąsiednich działek. Organ dodatkowo podniósł, że władającego ujawnia się w ewidencji tylko wtedy, kiedy status prawny gruntu nie jest uregulowany, tak jak w przedmiotowej sprawie, a jedyną relacją, jaką można stwierdzić, jest relacja faktyczna polegająca na władaniu. Fakt posiadania podlega badaniu przez organ geodezyjny, natomiast prawomocne postanowienie Sądu, regulujące stan prawny przedmiotowej nieruchomości, będzie podstawą do wprowadzenia kolejnych zmian w operacie ewidencji gruntów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zarzuciła zarzucając uzasadnieniu decyzji rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, polegające na tym, że:

• nie zawiera ona wskazań, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy,
• nie wskazuje właściwej podstawy prawnej podjętej decyzji,
• nie dokonuje w sposób jasny i zrozumiały ustaleń stanu faktycznego i prawnego rozpoznanej sprawy,
• nie wskazuje czy została dokonana ocena przeprowadzonych czynności przez organ I instancji,
• nie wykazuje czy została dokonana analiza jej pism składanych do organów geodezyjnych w okresie od 2008 r. do 2010 r., jeśli tak, to z jaką oceną,
• nie zawiera wskazań, jakie są wyniki badań i analizy zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji Starosty Lipskiego z [...] grudnia 2010 r.,
• zawiera wypaczone streszczenia skarg i wniosków,
• zawiera zarzuty, że strona skarżąca nie zgromadziła i nie doręczyła organowi I instancji materiału dowodowego na poparcie słuszności skarg i wniosków,
• zawiera kuriozalne stwierdzenie, że skarżąca "rości sobie prawa do gruntu o powierzchni około 0,70 ha (...) i sporny grunt leży w granicach sąsiednich nieruchomości z działką numer [...]",
• zawiera bezprzedmiotowe informacje dotyczące ujawniania w ewidencji gruntów osoby władającej, przy "istnieniu jedynej relacji faktycznej",
• zawiera powtórzone za organem I instancji informacje dotyczące postępowania sądowego w przedmiocie uzyskania tytułu własności działki numer [...].

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Organ podkreślił, że w pierwszej kolejności kontrolowane są kwestie proceduralne, które w niniejszej sprawie dotyczyły braku doręczenia decyzji organu I instancji jednej ze stron postępowania – A. D., od którego pełnomocnictwo udzielone dla S. P. wpłynęło do organu dopiero po wydaniu tej decyzji. Organ odwoławczy ponadto podniósł, że postanowieniem z [...] maja 2011 r. Wojewódzki Mazowiecki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w decyzji tego organu z [...] marca 2011 r., wpisując w podstawie prawnej art. 138 § 2 k.p.a., zamiast art. 138 § 1 punkt 1 k.p.a.

Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, tym bardziej, że jest dla skarżącej korzystna, gdyż organ odwoławczy, uchylając decyzję, zobowiązał organ I instancji do dokonania ponownej analizy i zbadania wszystkich kwestii podnoszonych przez strony.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący przedstawił argumenty, dlaczego uchylił decyzję organu I instancji. W pierwszej kolejności przyczyną tego były uchybienia proceduralne, jakich się dopuścił Starosta Lipski. Obowiązkiem każdego organu administracji jest ustalenie stron postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.).

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skarżąca S. P. kwestionowała zapisy w ewidencji gruntów wsi [...] odnośnie działek: [...],[...],[...] i [...]. Podnosiła, że ewidencja jest wadliwa, bo została sporządzona w 1966 r. jedynie w oparciu o pomiary na gruncie, nie uwzględniając dokumentów, takich jak: akt notarialny z 1946 r. oraz nieformalna umowa kupna-sprzedaży z 1952 r. Żądanie skarżącej dotyczy więc 4 działek, których właściciele lub samoistni posiadacze winni brać udział w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ewentualnego sprostowania wpisów w ewidencji gruntów w zakresie tych działek. Dlatego organ odwoławczy zobowiązał Starostę Lipskiego do wezwania do udziału w sprawie w charakterze stron właścicieli i współwłaścicieli sąsiednich nieruchomości, a następnie do rozważenia przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem wszystkich stron, zgodnie z art. 89 § 2 k.p.a.

Kolejnym uchybieniem proceduralnym organu I instancji było nieprawidłowe doręczenie stronie – A. D. decyzji, z uwagi na spóźnione dostarczenie organowi pełnomocnictwa udzielonego przez tę stronę S. P. Przepis art. 109 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzję doręcza się stronie na piśmie. Jest to bardzo ważna czynność organu, ponieważ stanowi warunek bytu prawnego decyzji administracyjnej. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji ma zwrócić szczególną uwagę na prawidłowość doręczeń decyzji właściwym stronom, przy uwzględnieniu złożonych pełnomocnictw. Jeśli postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a do takich naruszeń należy uniemożliwienie innym stronom udziału w postępowaniu w pierwszej instancji (wyrok NSA z 21 lipca 1999 r., IV SA 1047/96, Lex nr [...]908), to organ odwoławczy wydaje wówczas decyzję kasacyjną i przekazuje sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (tak jak w przedmiotowej sprawie).

Organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania nie przeprowadzał merytorycznej kontroli decyzji organu I instancji.

W skardze kasacyjnej, S. P. zaskarżyła w całości opisany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego, to jest art. 22 ust. 1, 2 i 3 i art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (Dz. U. Nr 193 z 2001 r.) oraz art. 138 § 2 k.p.a., poprzez błędną ich wykładnię i nietrafne przyjęcie, że przepisy te odpowiadały stanowi faktycznemu i prawnemu, w oparciu o które zostały wydane zaskarżone decyzje;
2. przepisów postępowania, to jest:

1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 35 § 1, art. 2 i art. 3, art. 61 § 1 i 2, art. 77, art. 80, art. 86, art. 221, art. 222, art. 225, art. 227 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że organy administracji nie podejmowały niezbędnych kroków dla wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, udzielały odpowiedzi nieterminowych, nierzetelnych, niezwiązanych z istotą sprawy, powodując przewlekłość postępowania, nie uwzględniły rzeczywistej woli skarżącej. Mimo braku wniosku i żądania skarżącej, wdrożyły tryb postępowania wnioskowego i nie dokonały jego umorzenia, wobec stanowczego sprzeciwu skarżącej i przewidywalnej negatywnej decyzji w istniejącym stanie faktycznym i prawnym. Wreszcie przez niedostrzeżenie, że skarżąca zmuszona była do składania dowodów i uzasadniania przymiotu strony i uprawnień do złożenia skargi w myśl art. 28 i art. 221 k.p.a. Przez niedostrzeżenie, że skarżąca narażona została na przykrość skierowanymi do niej inwektywami w piśmie WINGK z [...].06.2010 r.
2. art. 3 § 1 i art. 134 § 1, art. 145 § 1 lit. c i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 104 § 2, art. 105 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na tym, że Sąd nie dostrzegł, że materiał dowodowy w sprawie wskazywał, iż decyzje obu organów administracji były bezprzedmiotowe, nie załatwiały istoty sprawy, nie były uzasadnione zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i decyzje te aprobował;
3. art. 3 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77, art. 80, art. 89 § 2, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organów administracyjnych, nie tylko nie zauważył i nie poddał ocenie licznych i istotnych naruszeń prawa przez te organy, ale sam naruszył zasadę prawdy obiektywnej przez to, że nie przyjął za podstawę badań całego materiału zebranego w sprawie. Za podstawę oceny przyjął, wyrwane z kontekstu pism skarżącej, nieistotne ich fragmenty. Pisma skarżącej określił mianem "kolejnych, ponownych lub ponownych, mimo uzyskanej odpowiedzi". Tymczasem, każde pismo skarżącej wskazuje przyczynę jego sporządzenia i adresata

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, przedmiotem ustaleń Sądu nie były pisma starostwa w Lipsku z dwoma wyjątkami na 10 pism (tylko z wybiórczymi fragmentami) i pisma WINGK w Radomiu w liczbie czterech. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał kontroli i oceny stanu faktycznego i prawnego, na tle którego zapadły decyzje organów administracyjnych lecz sam ustalił taki stan, w sposób dowolny, posługując się fragmentami ww. dowodów, fragmentami bliżej nieokreślonych pism, ich dat i autorów. Sąd w opisie odwołania skarżącej od decyzji Starosty, skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a w szczególności w opisie zaskarżonego uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wykazał brak obiektywizmu i nierzetelność np. przez nadinterpretację, opuszczenia najistotniejszych treści lub przeinaczenia. Dowody i bardziej szczegółowe uzasadnienie zarzutów kasacyjnych będzie wykazane w uzasadnieniu.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz

1. uchylenie decyzji organów administracji obu instancji i umorzenie dotychczasowego postępowania przed I instancją jako bezprzedmiotowego;
2. ustalenie, że istotą sprawy jest skarga dotycząca wadliwości ewidencji geodezyjnej gruntów, sporządzonej w 1966 r. odnośnie działek o numerach [...], [...], [...] i [...], położonych w [...], gm. Lipsko i w tej części przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji.

Ponadto, wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu, wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że podstawą ustalenia stanu faktycznego w sprawie powinny być treści wszystkich pism strony skarżącej i organów administracji we wzajemnym ich powiązaniu.

Organ odwoławczy w zaskarżonym uzasadnieniu poświęcił uwagę 4 oczywistym faktom w przedmiotowej sprawie, a mianowicie, że:

1. postępowanie administracyjne w starostwie po otrzymaniu wskazań WINGK zawartych w pismach [...].07.10 i [...].11.10 toczyło się w trybie wnioskowym i w ramach tych wskazań Starosta wydał decyzję [...].12.2010 r.,
2. działka nr [...] ma nieuregulowany stan prawny,
3. nie mogła zapaść inna decyzja niż tylko odmowna,
4. wszyscy spadkobiercy małżonków M. L. D. oraz R. F. posiadają przymiot strony i niezaadresowanie i brak doręczenia jednej ze stron jest uchybieniem proceduralnym.

Powyższych oczywistości skarżąca nie kwestionowała i nie kwestionuje. Skarżąca w odwołaniu od decyzji Starosty podniosła przede wszystkim zarzut bezprzedmiotowości postępowania i decyzji wobec braku jej żądania wprowadzenia nowych zmian osobowych i przedmiotowych w ewidencji działki nr [...]. Podniosła też zarzut nieustalenia istoty jej sprawy wskazywanych w jej pismach. Ponieważ osnowa i uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie dawały odpowiedzi na zarzuty skarżącej została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze tej zostały ujęte zarzuty w 11 punktach bez przytoczenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które zostały naruszone.

Wbrew ocenie Sądu, że zaskarżona decyzja jest korzystna dla skarżącej i podjęta w prawidłowy niepodważalny sposób, należy stwierdzić, że nie wypełnia ona dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. i rażąco go narusza.

Skarżąca zarzuciła Sądowi tendencyjność, nierzetelność, manipulację dowodami zebranymi w sprawie, ustalenie stanu faktycznego sprawy na podstawie wybiórczo zacytowanych fragmentów pism, a także brak wzięcia pod uwagę istotnych w sprawie okoliczności.

W szczególności, Sąd potraktował marginalnie zarzut dotyczący braku wskazań przez organ odwoławczy czy przedmiotem ponownego rozpoznania sprawy będzie faktyczne żądanie skarżącej dotyczące wadliwej ewidencji gruntów w przedstawionym Starostwu zakresie, czy też nadal będzie to tryb wnioskowy po myśli art. 22 ust. 3 i art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy geodezyjnej z 1989 r. narzucony z urzędu przez WINGK. Brak stanowiska organu odwoławczego w powyższym zakresie rażąco narusza dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. Tym bardziej, że w zaskarżonym uzasadnieniu brak jest też wskazań jaki jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na lei rozstrzygnięcie.

Brak powyższych wskazań stawia skarżącą jako stronę w tej sprawie w bardzo niekorzystnej sytuacji procesowej i daje przyzwolenie I instancji na prowadzenie postępowania przewlekle i z przewidywalnym ponownie negatywnym rozstrzygnięciem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zatem, z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wynikają dwie przesłanki, które spełnione łącznie uprawniają organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji: 1. decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, 2. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy wskazał, że w dniu wydania decyzji organ I instancji nie dysponował pełnomocnictwem udzielonym S. P. przez A. D., a więc nastąpiło uchybienie proceduralne w postaci braku doręczenia decyzji jednej ze stron postępowania. Organ odwoławczy wskazał na ponowne wnikliwe zbadanie wszystkich kwestii podnoszonych przez strony, udzielenia na nie odpowiedzi, z uwzględnieniem istniejących pełnomocnictw. W dalszej kolejności zwrócił uwagę na potrzebę przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem umocowanych stron, a także na wezwanie do udziału w sprawie w charakterze stron właścicieli i współwłaścicieli sąsiednich nieruchomości, w oparciu o art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ skarżąca kwestionuje prawidłowość ustalenia powierzchni przedmiotowej działki, podnosząc, że częściowo sporny grunt leży w granicach sąsiednich działek.

Dlatego też, dokonując kontroli zgodności z prawem wydanej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie mógł ocenić wyłącznie prawidłowość zastosowania przez organ przepisów postępowania administracyjnego. Tym samym, nie był uprawniony do rozstrzygania merytorycznych zagadnień sprawy, "istoty sprawy", do czego dąży wnosząca skargę kasacyjną.

Uwagi poczynione przez Sąd w odniesieniu do ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne w końcowej części uzasadnienia wykraczały poza granice sprawy i zostały poczynione dodatkowo. Wcześniej, Sąd ten wyraźnie jednak stwierdził, że "organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania nie przeprowadzał merytorycznej kontroli decyzji organu I instancji". Z tego względu, zarzuty naruszenia art. 22 ust. 1, 2 i 3 i art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie mogły odnieść zamierzonego skutku, ponieważ Sąd pierwszej instancji nie mógł ich zastosować w sprawie.

Ponadto, skarżąca w zarzutach skargi kasacyjnej podnosi, że Sąd nie dostrzegł, że organy nie podejmowały kroków dla wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (zarzut II.1.) oraz że materiał dowodowy wskazywał, że decyzje obu organów nie załatwiały istoty sprawy (zarzut II.2.), a także, że Sąd za podstawę stanu faktycznego przyjął wyrwane z kontekstu pisma skarżącej i nieistotne ich fragmenty (zarzut II.3.). Jednak, z uwagi na brak przeprowadzenia przez organ odwoławczy kontroli merytorycznej decyzji organu I instancji, opisane wyżej zarzuty skargi kasacyjnej również nie są zasadne. Są one bowiem, jak już wskazano, związane z niesłusznym przekonaniem skarżącej, że Sąd pierwszej instancji obowiązany był wypowiedzieć się merytorycznie w sprawie. Jednakże, kontroli Sądu podlegało zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.

Nie mógł również odnieść skutku zarzut skargi kasacyjnej, który można było wyprowadzić dopiero z uzasadnienia tej skargi, to znaczy, że Sąd pierwszej instancji nie zauważył, że decyzja organu odwoławczego narusza art. 138 § 2 k.p.a., a w szczególności, że brak jest wskazania przez organ odwoławczy, czy przedmiotem ponownego rozpoznania sprawy będzie faktyczne żądanie skarżącej dotyczące wadliwej ewidencji gruntów w przedstawionym Starostwu zakresie, czy też nadal będzie to tryb wnioskowy zgodnie z art. 22 ust. 3 i art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, wskazania organu odwoławczego bez odniesienia jakich konkretnych, podnoszonych przez strony kwestii dotyczą, przez które strony są podnoszone, a także bez wskazania jakie kwestie wymagają odpowiedzi i kto ma ich udzielić, naruszają dyspozycję zawartą w art. 138 § 2 k.p.a. i interesy skarżącej jako strony, stawiając ją w bardzo niekorzystnej sytuacji procesowej w tej sprawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, strona nie wykazała jednak, że to naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nakazuje, że formułując podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, wnoszący skargę kasacyjną jest obowiązany wykazać, że uchybienie przepisom procesowym przez Sąd pierwszej instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy. Samo stwierdzenie, że brak wskazań organu w tym zakresie stawia stronę w niekorzystnej sytuacji procesowej i daje przyzwolenie organowi I instancji na prowadzenie postępowania przewlekle i z przewidywalnym ponownie negatywnym rozstrzygnięciem nie wypełnia warunku określonego w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Przede wszystkim jednak, Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że decyzja organu I instancji zawierała wadę związaną z naruszeniem przez ten organ art. 10 § 1 k.p.a. Co istotne, wskazane uchybienie proceduralne organu I instancji nie jest kwestionowane przez skarżącą. W sprawie, decyzja nie została doręczona jednej ze stron postępowania (A. D.), która w związku z tym nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy. Ta okoliczność stanowiłaby podstawę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyby sprawa została zakończona decyzją ostateczną. Jest to naruszenie tego rodzaju, że organ odwoławczy był zobowiązany do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ wyższego stopnia nie mógł przy tym dawać szczegółowych wskazań co do okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, ponieważ stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.

Pozostałe zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw, ponieważ wskazane w nich przepisy ze względu na naruszenie przez organ I instancji zasady czynnego udziału stron w postępowaniu – nie miały zastosowania na tym etapie rozpoznania sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.