Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2016 roku sygn. akt II SAB/Wa 618/16 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę T. B. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego dla W.-M. w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej poprzez wgląd do akt ksiąg wieczystych o wskazanych we wniosku numerach.
Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył T. B., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania za wszystkie instancje, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art. 361 ust. 2 (mylnie nazwanym § 2) ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2016, poz. 790 ze zm., dalej: u.k.w.h.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten reguluje zasady dostępu do informacji publicznych, mimo że tego nie czyni; a ponadto naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 (nazwanych mylnie § 1 i 2), art. 2 ust. 1 i 2 (nazwanych mylnie § 1 i 2), art. 5 ust. 1, 2, 2a i 3 (nazwanych mylnie § 1, 2, 2a i 3) ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2015, poz. 2058 ze zm., dalej: u.d.i.p.) w związku z art. 361 ust. 2 (mylnie nazwanym § 2) u.k.w.h. w związku z art. 61 ust. 1, 2, 3 i 4 (nieokreślonego aktu prawnego) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżący w celu uzyskania informacji publicznej znajdującej się w aktach księgi wieczystej winien posiadać ku temu interes prawny, mimo że nie musiał posiadać interesu prawnego w tym zakresie, o ile dana treść akt danej księgi wieczystej stanowiła informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że brak dostępu do informacji publicznych znajdujących się w aktach księgi wieczystej dla osób nieposiadających ku temu interesu prawnego nie jest sprzeczny z art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1, 2, 3 i 4 Konstytucji RP.
W ocenie autora skargi kasacyjnej art. 361 ust. 2 u.k.w.h. - wbrew wykładni, którą przyjął Sąd I instancji - nie jest odmiennym od uregulowanego w u.d.i.p. trybem dostępu do informacji publicznych znajdujących się w aktach ksiąg wieczystych w rozumieniu art. 1 ust 2 u.d.i.p. zwłaszcza dla osób, które nie posiadają interesu prawnego we wglądzie do akt danej księgi wieczystej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna T. B. nie mogła odnieść zamierzonego skutku, albowiem zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiada prawu.
Na wstępie należy przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie dotyczą wyłącznie naruszenia przepisów prawa materialnego i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny za niesporny i niebudzący żadnych wątpliwości uznał stan faktyczny ustalony przez Sąd I instancji.
Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy art. 361 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2017, poz. 1007 ze zm., dalej: u.k.w.h.) określa w sposób wyczerpujący odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznych zawartych w aktach księgi wieczystej aniżeli przewidziane w ustawie z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2016, poz. 1764 ze zm., dalej: u.d.i.p.). Sąd pierwszej instancji odpowiedział na to pytanie pozytywnie. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko tego Sądu przyjmuje je za własne.
Odpowiadając na zarzuty postawione w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 roku sygn. akt I OPS 8/13, zgodnie z którym w świetle art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udostępniania informacji publicznych co do zasady miały określać ustawy. Podstawową jest u.d.i.p., która w założeniu miała być traktowana jako ustawa - "matka", czy "metaustawa", ogólnie regulująca kwestie związane z dostępem do informacji o sprawach publicznych. W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazywano na jej ustrojowy charakter oraz na to, że ma na celu rozwinięcie i sprecyzowanie konstytucyjnej zasady jawności informacji publicznych, a także wyznaczenie zakresu jawności tych informacji. Jak podkreślił NSA w przywołanej uchwale założenia te należy mieć na względzie przy wykładni art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznych.
W konsekwencji istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznych - jednakże tylko w zakresie wyraźnie uregulowanym tymi szczególnymi przepisami. Tym samym cytowany przepis u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w u.d.i.p., a inaczej w ustawie szczególnej i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, w której skarżący kasacyjnie zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w postaci umożliwienia wglądu do akt ksiąg wieczystych o podanych przez niego numerach, w których właścicielami nieruchomości są odpowiednio Powiat [...], Miasto [...] W. oraz Skarb Państwa.
Nie budzi wątpliwości, że żądana informacja jest informacją publiczną, do której udostępniania co do zasady jest zobowiązany Sąd Rejonowy dla W. – M.. Jednak Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę na istnienie odrębnej od przewidzianej w u.d.i.p. regulacji dotyczącej trybu dostępu do wnioskowanych informacji zawartej w art. 361 u.k.w.h. Ustęp drugi tego przepisu określa w sposób kompleksowy zasady, tryb i formę udostępniania informacji publicznej polegającej na wglądzie do akt ksiąg wieczystych. Zgodnie z jego treścią akta księgi wieczystej może przeglądać, w obecności pracownika sądu, osoba mająca interes prawny lub notariusz. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 roku sygn. akt I OPS 7/13. Powołując się na uregulowania zawarte m. in. w k.p.a., kodeksie postępowania cywilnego, kodeksie postępowania karnego czy regulaminie urzędowania sądów powszechnych, Sąd stwierdził, że ustawodawca, ilekroć przewiduje, że określony podmiot może mieć dostęp do akt jakiegokolwiek postępowania, wyraźnie reguluje to w przepisach konkretnej ustawy.
Przepisy u.d.i.p. takiego unormowania bowiem nie zawierają - art. 3 ust. 2 tej ustawy, określający przedmiotowy zakres dostępu do informacji publicznej, jako jedno z uprawnień wskazuje prawo wglądu do dokumentów urzędowych, a nie prawo wglądu do akt sprawy jako zbioru dokumentów. W odniesieniu do akt postępowania wieczystoksięgowego przedmiotowa kwestia została uregulowana w ustawie szczególnej - w art. 361 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Przepis ten znajduje zastosowanie w odniesieniu do podmiotów, które nie są stronami postępowania, jest przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach ksiąg wieczystych. W tym zatem zakresie stosowanie przepisów u.d.i.p. jest wyłączone. Przyjęcie odmiennej wykładni omawianych regulacji, zaproponowanej przez autora skargi kasacyjnej, prowadziłoby do naruszenia zasady równości zapisanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Zaaprobowanie stanowiska o stosowaniu w niniejszej sprawie u.d.i.p. godziłoby w racjonalność ustawodawcy. Trudno wszak założyć, że ustawodawca chciał utrudnić dostęp do akt ksiąg wieczystych osobom posiadającym w tym aspekcie interes prawny – by następnie prostszy sposób dostępu do akt ksiąg wieczystych, bez wykazywania interesu prawnego, przyznać każdemu innemu podmiotowi. Taka wykładnia mogłaby zarazem prowadzić do obejścia wymagań i warunków stawianych dla udostępnienia informacji znajdujących się aktach ksiąg wieczystych przez ustawę – o księgach wieczystych i hipotece.
Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, przyjęta przez Sąd pierwszej instancji wykładnia przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej nie narusza art. 61 ust. 1 - 4 Konstytucji RP. Podkreślić trzeba, że realizacja konstytucyjnego prawa do informacji publicznej określonego w tym przepisie ma na celu umożliwienie obywatelom kontrolowania poczynań władzy, ma sprawiać, że jej działania będą bardziej transparentne, a przez to zgodne z zasadami funkcjonowania państwa prawa. Z ust. 4 art. 61 Konstytucji RP wynika, że tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2 określają ustawy. Jak już wskazano do rozpoznania wniosku skarżącego o wgląd do akt ksiąg wieczystych mają zastosowanie uregulowania ustawy o księgach wieczystych i hipotece.
Natomiast przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego. Zatem Sąd pierwszej instancji, przyjmując, że w sprawie nie ma zastosowania u.d.i.p., nie był uprawniony do badania zgodności z prawem niewyrażenia zgody skarżącemu na wgląd do akt ksiąg wieczystych, w tym kwestii posiadania przez niego interesu prawnego i ewentualnego naruszenia wskutek tej odmowy jego praw wynikających z art. 61 konstytucji. Na marginesie należy tylko wskazać, że akta ksiąg wieczystych (akta sądowe) dotyczą konkretnej, indywidualnej sprawy i w związku z tym zawierają szereg dokumentów i informacji, które udostępnione każdemu, kto zechce się z nimi zapoznać, mogą zagrozić naruszeniem podstawowych praw obywatelskich zawartych w Konstytucji RP. W takiej sytuacji całkowicie zrozumiałe jest wprowadzenie przez ustawodawcę mającego na względzie m.in. treść art. 61 ust. 3, art. 31 ust. 3 i art. 47 Konstytucji, dodatkowego wymogu, który muszą spełnić osoby pragnące uzyskać informację publiczną zawartą w aktach ksiąg wieczystych tj. wykazania interesu prawnego.
Należy też zauważyć, że stosownie do art. 361 ust. 5 i 6 u.k.w.h. skarżący może przeglądać księgi wieczyste w Centralnej Informacji za pośrednictwem systemu teleinformatycznego. Bowiem każdy, kto zna numer księgi wieczystej, może bezpłatnie przeglądać księgę wieczystą.
Skoro Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że stosownie do treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p. do rozpoznania wniosku skarżącego o wgląd do ksiąg wieczystych mają zastosowanie przepisy ustawy o księgach wieczystych i hipotece, to nie mają do jego rozpoznania zastosowania przepisy, których naruszenie zarzuca się w skardze kasacyjnej, tj. art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1 i 2 i art. 5 ust. 1, 2, 2a, 3 u.d.i.p., z tego też powodu nie mogły zostać naruszone przez Sąd pierwszej instancji.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, uznać należy, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku dokonał prawidłowej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 361 ust. 2 u.k.w.h. oraz art. 61 Konstytucji RP i trafnie uznał za prawidłowe działania organu dotyczące wniosku skarżącego kasacyjnie T. B. Tym samym Sąd słusznie uznał, że organ nie dopuścił się zarzucanej mu bezczynności i oddalił skargę. W tej sytuacji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.