Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 660/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 30 lipca 2020 r., I SA/Wa 2516/19, odrzucił skargę Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej: skarżący, RPO) na czynność Prezydenta W. polegającą na wystąpieniu pismem nr [...] z 30 kwietnia 2019 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w W. o zwrot łącznej kwoty 13.805,52 zł tytułem nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego w okresie od 1 grudnia 2011 r. do 30 kwietnia 2019 r. na rzecz H. Ł. (dalej: strona).

Uzasadniając odrzucenie skargi na podstawie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Sąd I instancji wskazał, że w określonym przez ustawodawcę w art. 3 § 2 p.p.s.a. zakresie kognicji sądów administracyjnych nie mieści się zaskarżona czynność organu, albowiem pismo to nie jest aktem (decyzją, postanowieniem) lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. W szczególności nie jest ono aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem powołane w tym przepisie czynności cechują się tym, że mimo, iż nie stanowią decyzji lub postanowienia, mają one charakter publicznoprawny i są podejmowane w sprawach indywidualnych. Muszą więc dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa i mieć charakter władczy. Kontrola sądu administracyjnego dotyczy bowiem tylko konkretnej formy działalności organu administracji publicznej lub jego bezczynności w konkretnej zindywidualizowanej sprawie, a nie całokształtu jego działalności, czy bezczynności.

Sąd I instancji podkreślił, że dla ustalenia właściwości rzeczowej sądu w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma jej przedmiot, nie zaś tryb, w jakim organ wystosował zaskarżone pismo. Co do zasady sądem właściwym rzeczowo do rozpatrywania spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych jest sąd powszechny, albowiem zgodnie z art. 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. – Kodeksu postępowania cywilnego (Dz.U. z 2019 r., poz. 1460 ze zm.; dalej: k.p.c.) sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych są sprawami cywilnymi, do których rozpoznania, stosownie do przepisu art. 2 k.p.c. powołane są sądy powszechne, chyba że przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów.

Natomiast kompetencje sądów administracyjnych w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych ustawodawca ograniczył do spraw określonych w art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.; dalej: u.s.u.s.). Do wymienionych w tym przepisie spraw należą decyzje przyznające świadczenie w drodze wyjątku i decyzje odmawiające przyznania takiego świadczenia, decyzje w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz decyzje w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, by zaskarżona przez skarżącego czynność podlegała kognicji sądu administracyjnego.

Sąd I instancji podał, że zaskarżona czynność organu (tj. wystąpienie do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o dokonanie zwrotu wypłaconej kwoty), była konsekwencją otrzymania w dniu 9 kwietnia 2019 r. od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych informacji o tym, iż strona od 1 grudnia 2011 r. pobiera dodatek pielęgnacyjny. W tej sytuacji Prezydent jedynie poinformował Zakład Ubezpieczeń Społecznych o konieczności potrącenia ze świadczenia pobieranego z ZUS-u, świadczenia nienależnie pobranego we wskazanej wysokości. Samo zaś potrącenie następuje z mocy prawa, tj. na mocy art. 16 ust. 7 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2134; dalej: u.ś.r.). Zaznaczyć też należy, że Prezydent decyzją z [...] lipca 2019 r., uchylił własną decyzję z [...] października 2008 r. przyznającą stronie zasiłek pielęgnacyjny.

Zdaniem Sądu I instancji, skoro zatem świadczenie, z którego potrącona ma zostać kwota pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, należy do świadczeń z ubezpieczenia społecznego, zaś sprawy ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych są rozstrzygane w drodze decyzji zaskarżalnej do sądu powszechnego (art. 83 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 2 u.s.u.s.), to tym samym wszelkie kwestie dotyczące roszczeń z tego tytułu podlegają kognicji tego sądu.

Sąd I instancji zwrócił przy tym uwagę na okoliczność, że ust. 7 i 8 dodano do art. 16 u.ś.r. dopiero ustawą z 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1302). W uzasadnieniu do rządowego projektu ww. ustawy (Druk nr 3584) wskazano, że: "zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej na podstawie art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych do dodatku pielęgnacyjnego. Takie rozwiązanie wynika z faktu, że oba świadczenia, zarówno zasiłek pielęgnacyjny, jak i dodatek pielęgnacyjny, spełniają podobny cel. Dodatek pielęgnacyjny ma za zadanie zabezpieczyć środki do życia osobie uprawnionej do emerytury lub renty, która została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat.

Nie została jednak przewidziana specjalna procedura dochodzenia kwot nadpłaconych świadczeń, w przypadku gdy przyznany zostanie, za ten sam okres, dodatek pielęgnacyjny, co często ma miejsce w sytuacji, gdy organ rentowy z mocą wsteczną przyznaje rentę lub emeryturę wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym. W powyższym zakresie, zastosowanie mają obecnie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, które przewidują egzekucję administracyjną nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. W związku z powyższym, obecny stan prawny wymaga uzupełnienia o procedurę zwrotu, przez organ wypłacający dodatek pielęgnacyjny, kwoty odpowiadającej nadpłaconemu zasiłkowi pielęgnacyjnemu w przypadku, gdy organ rentowy przyzna za ten sam okres dodatek pielęgnacyjny. W celu uproszczenia procedury dochodzenia ww. kwoty proponuje się wprowadzenie rozwiązania na wzór obecnie funkcjonującego w art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163, z późn.zm.).

Przepis ten stanowi, że osobie, której przyznano emeryturę i rentę za okres, za który wypłacono zasiłek stały lub zasiłek okresowy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz inne organy rentowe, które przyznały emeryturę i rentę, wypłacają to świadczenie pomniejszone o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconych za ten okres zasiłków i przekazują te kwoty na rachunek bankowy właściwego ośrodka pomocy społecznej. Wprowadzenie zaproponowanego rozwiązania pozwoli w efektywny sposób wyegzekwować kwotę nadpłaconego zasiłku pielęgnacyjnego, przede wszystkim z uwagi na możliwość pominięcia procedur związanych z ewentualną egzekucją administracyjną. Po wprowadzeniu proponowanych zmian organy emerytalno-rentowe, które przyznały dodatek pielęgnacyjny do emerytury lub renty, dokonywać będą pomniejszenia emerytury lub renty o kwoty zasiłku pielęgnacyjnego, i w konsekwencji zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego za ten sam okres, za który przyznano dodatek (na rachunek bankowy właściwego organu)".

W ocenie Sądu I instancji, w tej sytuacji nie sposób pominąć, że zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym dotyczącym art. 99 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, potrącenie dokonywane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inne organy rentowe następuje z mocy prawa, nie zaś na podstawie wydanej w tym celu decyzji administracyjnej. Wskazany przepis, mając bezwzględnie obowiązujący charakter, obliguje Zakład Ubezpieczeń Społecznych do dokonania takiego potrącenia. Obowiązek ten jest konsekwencją przyjętej przez ustawodawcę tzw. zasady pomocniczości, w świetle której świadczenia z pomocy społecznej nie powinny wyprzedzać świadczeń z ubezpieczenia społecznego.

Zdaniem Sądu I instancji podobna sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i tym samym kwestia wypłaty emerytury o kwotę pomniejszoną o wypłacony stronie zasiłek pielęgnacyjny, nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Tak zakreślony przedmiot postępowania nie mieści się bowiem w katalogu aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 i 2a p.p.s.a. oraz brak przepisów szczególnych, które przewidują sądową kontrolę zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Tym samym zaskarżona czynność (pismo) organu nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

W skardze kasacyjnej RPO zaskarżył postanowienie Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a., a w konsekwencji także art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez:

1. 1. błędną wykładnię polegającą na:
2. - uznaniu, że czynność organu administracji w przedmiocie wystąpienia do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zwrot (przez potrącenie ze świadczenia emerytalno-rentowego) kwoty nienależnego zasiłku pielęgnacyjnego nie należy do właściwości sądu administracyjnego i nie może być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej,
3. - przyjęciu, że w okolicznościach realizacji, w trybie określonym w art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r., zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego w okresie pobierania dodatku pielęgnacyjnego właściwym do kontroli czynności organu administracji jest sąd powszechny, gdyż mechanizm potrącania ze świadczeń emerytalno-rentowych nadpłaconego zasiłku pielęgnacyjnego przesądza o braku możliwości rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny,
4. - uznaniu, że dopuszczalne było niewydanie, na skutek niewłaściwej wykładni i zastosowania art. 16 ust. 7 u.ś.r. przez organ właściwy decyzji o ustaleniu nienależnie pobranego świadczenia, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego wniosku, iż kwestia ta – z uwagi na tryb zwrotu określony w art. 16 ust. 7 u.ś.r. – pozostaje poza kognicją sądu administracyjnego;
5. 2. niewłaściwe zastosowanie, wynikające z wadliwej wykładni, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało odrzuceniem skargi w sytuacji, gdy przy prawidłowej wykładni wskazanych przepisów zasadne było merytoryczne rozpoznanie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zasada działania na wniosek jest generalną zasadą postępowania emerytalno-rentowego wyrażoną w art. 116 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53 ze zm.; dalej: u.e.i.r. z FUS). Działanie z urzędu przez organ rentowy jest wyjątkiem od tej zasady i może nastąpić tylko w przypadkach wyraźnie określonych w przepisach ustawy. Wśród tych wyjątków ustawodawca nie przewidział możliwości uzyskania dodatku pielęgnacyjnego. Oznacza to, że reguła wnioskowości winna mieć zastosowanie przy ustalaniu uprawnień do dodatku pielęgnacyjnego. W praktyce jednak organy ZUS niejako z urzędu przyznają prawo do dodatku pielęgnacyjnego emerytom/rencistom, którzy ukończyli 75. rok życia. Na gruncie niniejszej sprawy dotyczącej starszej i schorowanej osoby, przywołana wyżej praktyka ZUS uwidoczniła w sposób jaskrawy brak spójności regulacji prawnych i nieprawidłową praktykę, które stanowią okoliczność obciążającą organ rentowy i organ administracji.

Działanie polegające na przerzuceniu całkowitej odpowiedzialności na stronę za kolizję prawa do zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego nie może zyskać aprobaty, gdyż strona miała bezterminowo ustalone prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, a przyznanie dodatku pielęgnacyjnego przez ZUS odbyło się bez jej wniosku. Choć oba świadczenia wypłacane są na podstawie odrębnych ustaw, to jednak w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że charakter zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego jest porównywalny na gruncie wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Oba wskazane świadczenia nie służą wzbogaceniu się osób do nich uprawnionych, a przyznawane są w tym samym celu – pokrycia przynajmniej części kosztów opieki i pielęgnacji osób niebędących w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb, co jest szczególnie widoczne w sytuacji wypłacania ich osobom z tytułu ukończenia 75 lat.

Za twierdzeniem powyższym przemawia fakt, że w art. 16 ust. 6 u.ś.r. uregulowano kwestię zbiegu uprawnień do zasiłku i dodatku pielęgnacyjnego w ten sposób, że świadczenia te wykluczają się wzajemnie. Rozwiązanie powyższe ma zapobiec pobieraniu świadczenia o tym samym charakterze i spełniającym identyczną funkcję z dwóch źródeł. Ustawodawca nie tylko wykluczył możliwość otrzymywania obu świadczeń jednocześnie przez osobę uprawnioną, ale ponadto wyłączył swobodę decydowania przez osobę uprawnioną, które świadczenie chce otrzymywać i wprowadził regułę kolizyjną wyłączającą przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W art. 16 ust. 7 u.ś.r. wprowadzona została natomiast specjalna procedura zwrotu nadpłaconego zasiłku pielęgnacyjnego, w przypadku gdy organ rentowy przyzna za ten sam okres dodatek pielęgnacyjny.

Skarżący kasacyjnie podniósł również, że zgodnie z normą art. 83 ust. 1 pkt 4 u.s.u.s. organ rentowy wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Od decyzji takich, na podstawie art. 83 ust. 2 u.s.u.s., przysługuje odwołanie do właściwego sądu. Funkcja przepisu art. 83 ust. 1 pkt 4 u.s.u.s. sprowadza się usunięcia stanu niepewności, który mógłby wystąpić w relacjach dotyczących ubezpieczeń społecznych. Wskazana regulacja legitymuje odwołującego się do wystąpienia z żądaniem mającym na celu usunięcie tego stanu niepewności. Zakładając zatem, że w postępowaniu przed organami rentowymi mają, na podstawie art. 123 u.s.u.s., posiłkowe zastosowanie przepisy k.p.a., przy uwzględnieniu art. 104 k.p.a., należy przyjąć, że decyzją organu rentowego jest jednostronna czynność posiadająca odpowiednią formę prawną i określająca konsekwencje stosowanej normy prawnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej.

Przedmiotem postępowania sądowego w sprawach dotyczących ubezpieczenia społecznego jest ocena zgodności z prawem – w aspekcie formalnym i materialnym – decyzji wydanej przez organ rentowy na wniosek ubezpieczonego lub z urzędu. Badanie owej legalności decyzji i orzekanie o niej jest możliwe tylko przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili wydawania decyzji. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy kluczową kwestią pozostaje zakres kognicji sądu powszechnego w sprawie wszczętej wskutek odwołania ubezpieczonego od decyzji obniżającej wysokość świadczenia emerytalno-rentowego w związku z potrąceniami dokonywanymi przez ZUS. Podkreślenia wymaga, że sąd powszechny nie bada okoliczności, które wykraczają poza ramy kwestionowanej przez stronę decyzji oraz postępowania, w toku którego decyzję tą podjęto.

W konsekwencji, na gruncie sprawy związanej z czynnością organu administracji polegającą na skierowaniu pisma do ZUS o potrącenie kwoty nienależnego zasiłku pielęgnacyjnego zasadność skierowania tego pisma nie może stanowić przedmiotu ekstraordynaryjnej kontroli sądu powszechnego. Zakres kontroli sądowej jest bowiem ograniczony do prawidłowości dokonywania potrąceń zgodnie z art. 130-141 u.e.i.r. z FUS. Właściwości sądów nie można bowiem domniemywać, chyba że taka konstrukcja celowo wprowadzana jest przez ustawodawcę. W szczególności w sprawach procedowanych przed organami administracji nie powinny istnieć wątpliwości co do właściwości sądów. Ma to podstawowe znaczenie dla obywateli, którzy bez szczególnych zabiegów interpretacyjnych powinni znajdować sąd właściwy do rozpoznania ich spraw.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że w niniejszej sprawie organ administracji po powzięciu informacji o uprawnieniu strony do dodatku pielęgnacyjnego od dnia 1 grudnia 2011 r. dysponował jedynie wiedzą o braku podstawy prawnej do dalszej wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego, czemu dał wyraz kierując do strony pismo z 21 czerwca 2019 r. informujące o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny z uwagi na pobieranie dodatku pielęgnacyjnego. Decyzją z [...] lipca 2019 r. Nr [...] uchylono decyzję o uprawnieniu strony do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. W tej sytuacji można więc mówić tylko o "nienależnym świadczeniu", które charakteryzuje się obiektywnością, nie zaś o "świadczeniu nienależnie pobranym", któremu można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określonego działania (zaniechania). Obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego obciąża bowiem tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, tzn. wiedząc, że mu się ono nie należy.

Organ administracji przed uruchomieniem procedury wynikającej z art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r. miał obowiązek dokonać oceny, czy pobrane przez stronę w okresie od 1 grudnia 2011 r. do 30 kwietnia 2019 r. świadczenia rodzinne w postaci zasiłku pielęgnacyjnego mogły być uznane nienależnymi w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. i wydać w tym zakresie rozstrzygnięcie określające kwotę powstałego zobowiązania. Działania organu naruszające przepisy prawa materialnego podlegają kontroli sądu administracyjnego. Z obowiązku dokonania merytorycznej oceny czynności organu we wskazanym zakresie Sąd I instancji się nie wywiązał odrzucając skargę.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, z przepisów art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r. nie wynika, że stanowią one z mocy prawa o nienależnie pobranym świadczeniu rodzinnym. Wprowadzenie od dnia 4 marca 2016 r. rozwiązań zawartych w art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r. miało i ma jedynie pozwolić w efektywny sposób wyegzekwować kwotę nadpłaconego zasiłku pielęgnacyjnego, będącego świadczeniem nienależnie pobranym, przede wszystkim z uwagi na możliwość pominięcia procedur związanych z ewentualną egzekucją administracyjną. Także argumentacja zawarta w uzasadnieniu projektu ustawy z 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz u.ś.r. pozwala ustalić cel, jaki prawodawca chciał osiągnąć dodając ust. 7 i 8 w art. 16 u.ś.r. Chodziło tylko o możliwość pominięcia procedur związanych z ewentualną egzekucją administracyjną. Ustawodawca uprościł jedynie zwrot świadczeń nienależnie pobranych (egzekucję), a nie przesądził, że z mocy prawa zasiłek pielęgnacyjny pobierany równocześnie z dodatkiem pielęgnacyjnym jest nienależnie pobranym świadczeniem (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 maja 2019 r., IV SA/Po 213/19).

Skarżący kasacyjnie wskazał również, że rozwiązanie przyjęte w art. 16 ust. 7 u.ś.r. nawiązuje do wcześniej istniejącego na gruncie art. 99 ust. 1 u.p.s., który stanowi, że osobie, której przyznano emeryturę lub rentę za okres, za który wypłacono zasiłek stały lub zasiłek okresowy, ZUS oraz inne organy rentowe, które przyznały emeryturę lub rentę, wypłacają to świadczenie pomniejszone o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconych za ten okres zasiłków i przekazują te kwoty na rachunek bankowy właściwego ośrodka pomocy społecznej. Na gruncie tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 czerwca 2019 r., I OSK 756/16, wskazał, że zasiłek stały pobierany w okresie, za który przyznana została emerytura nie jest nienależnie pobranym świadczeniem. Zupełnie inna sytuacja dotyczy zatem zasiłku pielęgnacyjnego pobieranego w okresie przyznania dodatku pielęgnacyjnego. W odniesieniu jednak do art. 16 ust. 7-8 u.ś.r.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 października 2020 r., I OSK 1095/20, zaprezentował pogląd, że "wprowadzona ustawą o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (...) nowelizacja art. 16 u.ś.r. odnosi się wyłącznie do sytuacji, gdy zasiłek pielęgnacyjny został pobrany jednocześnie z tożsamym, co do jego celu, świadczeniem (dodatkiem pielęgnacyjnym), a więc z naruszeniem zasady określonej w art. 16 ust. 6 u.ś.r. Zasadniczo sytuacja taka ma miejsce, gdy organ rentowy z mocą wsteczną przyznaje rentę lub emeryturę wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym. Nie jest zatem zależna od jakiejkolwiek aktywności czy bierności pobierającego zasiłek pielęgnacyjny, od jego wiedzy czy woli. Dlatego zdarzenie, o którym mowa w art. 16 ust. 7 u.ś.r., a więc przyznanie przez organ emerytalno-rentowy dodatku pielęgnacyjnego za ten sam okres, za który wypłacany był wcześniej przyznany zasiłek pielęgnacyjny, co do zasady nie mieści się w definicji legalnej "nienależnego świadczenia" przedstawionej w art. 30 ust. 2 u.ś.r.".

W tym samym wyroku NSA wskazał, że "jak wynika wprost z uzasadnienia projektu Rady Ministrów ustawy nowelizującej art. 16 u.ś.r., uzupełnienia tego przepisu dokonano na wzór obecnie funkcjonującego w art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w celu uproszczenia procedury dochodzenia przez organ wypłacający dodatek pielęgnacyjny kwoty odpowiadającej nadpłaconemu zasiłkowi pielęgnacyjnemu (bez odsetek) w przypadku, gdy organ rentowy przyzna za ten sam okres dodatek pielęgnacyjny (por. druk nr 3584, Kadencja VII, sejm.gov.pl). Dotyczy więc sytuacji, gdy uprawniony wyłącznie do jednego z rodzajów świadczenia otrzymał je w podwójnej wysokości. Potrącenie ma na celu przywrócenie zgodnego z prawem stanu finansowego uprawnionego. Procedura ta nie ma zatem zastosowania do innych sytuacji, w których organ umocowany będzie do żądania zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego, a które odpowiadają definicji legalnej "nienależnego świadczenia" przedstawionej w art. 30 ust. 2 u.ś.r.".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu – art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesiony w niej zarzut przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie jest trafny.

Przedmiotem kontroli instancyjnej jest postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi na czynność Prezydenta W. w przedmiocie wystosowania pisma z 30 kwietnia 2019 r. o zwrot nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Istota sporu sprowadza się zatem do oceny charakteru prawnego wskazanego pisma (czynności) organu.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że właściwość sądów administracyjnych wyznacza przepis art. 184 Konstytucji RP, który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Z brzmienia tego przepisu wynika, że zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne określa ustawa. Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne wyznacza przede wszystkim art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.) wskazując, że sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zaznaczyć również trzeba, że właściwość sądów administracyjnych obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej (art. 3 § 2 p.p.s.a.) oraz inne sprawy z zakresu działalności administracji publicznej, jeżeli ustawa tak stanowi (art. 3 § 3 i art. 4 p.p.s.a.), przez wskazanie spraw, w których wyraźnie wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych (art. 5 p.p.s.a.).

Taki sposób określenia zakresu kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne nie oznacza zamykania drogi sądowej, gdyż przyjęcie braku właściwości sądów administracyjnych w określonych sprawach nie wyklucza samo przez się rozpoznania tych spraw w ramach właściwości sądów powszechnych w odpowiednim postępowaniu. Z tak określonego zakresu sprawowania kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i ich właściwości wynika, że dla przyjęcia właściwości sądu administracyjnego konieczne jest nie tylko to, iż przedmiotem sprawy jest działalność administracji publicznej, ale także to, że sprawa jest załatwiana w takiej prawnej formie działania administracji publicznej, która poddana została kontroli sądu administracyjnego albo zamieszczenie w ustawie wyraźnego przepisu wskazującego na możliwość wniesienia określonej sprawy do sądu administracyjnego.

Z kolei zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Oznacza to, że przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność. Ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia skargi, jakie zostały enumeratywnie wymienione w art. 58 § 1 p.p.s.a. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego, o czym stanowi art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odrzucenie skargi z tej przyczyny ma miejsce wówczas, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu. Odrzucenie skargi z wymienionego powodu nastąpi także wówczas, gdy skarga została wniesiona w sprawie objętej właściwością sądów powszechnych.

Stosownie zaś do art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Art. 3 § 2 p.p.s.a. zawiera natomiast katalog działalności administracji publicznej podlegającej kontroli sądów administracyjnych. Z powołanych przepisów wynika, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony, zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej. Nie każde zatem działanie, czynność, bezczynność czy przewlekłość w działaniu organu administracji podlega kontroli sądów administracyjnych.

Akt lub czynność, które podlegają kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.: 1) powinny posiadać charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność;

1. 2) powinny mieć charakter indywidualny;
2. 3) są wydawane (zaś czynność – podejmowana) władczo w sferze administracji publicznej przez podmiot wykonujący administrację publiczną;
3. 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji właściwie uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga na pismo (czynność) Prezydenta W. z 30 kwietnia 2019 r. podlega odrzuceniu, albowiem nie spełnia powyższych przesłanek. Zaskarżone w niniejszej sprawie pismo nie jest aktem ani czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a., albowiem posiada ono jedynie informacyjny charakter, skierowane jest do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a nie do strony i nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu wskazanej w nim kwoty. Nie kształtuje ono praw ani obowiązków strony, albowiem nie stanowi władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach. Jako pismo informujące nie jest również władczym przejawem woli organu administracji publicznej (władczym rozstrzygnięciem), lecz jest oświadczeniem wiedzy; nie wskazuje również podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a przede wszystkim nie rozstrzyga konkretnej sprawy administracyjnej w stosunku do konkretnego podmiotu, a jedynie w sposób generalny informuje – stosownie do art. 16 ust. 6-8 u.ś.r. – Zakład Ubezpieczeń Społecznych o konieczności dokonania potrącenia ze świadczenia pobieranego z ZUS-u, świadczenia nienależnie pobranego we wskazanej wysokości.

Skutkuje to stwierdzeniem, że pismo to nie ma cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, ani w znaczeniu procesowym, ani materialnym. Pod pojęciem "sprawa administracyjna" powszechnie rozumie się sprawę powstałą wskutek żądania udzielenia jednostce uprawienia albo wszczęcia z urzędu postępowania bezpośrednio w celu ograniczenia, cofnięcia uprawnienia administracyjnego lub nałożenia, zwolnienia, ograniczenia lub rozszerzenia obowiązku administracyjnego. Rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej jest działanie organu administracji publicznej podejmowane bezpośrednio w celu wywołania skutku prawnego i wywołujące ten skutek przez bezpośrednie władcze ukształtowanie sytuacji prawnej jednostki. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca, dlatego też nie można uznać, iż zaskarżone pismo stanowi rozstrzygnięcie w sprawie strony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji właściwie stwierdził, że zaskarżone pismo nie może być uznane za akt podlegający kognicji sądu administracyjnego. Samo bowiem wystąpienie przez Prezydenta W. do ZUS-u o zwrot wskazanej kwoty nie stanowi rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. A zatem dokonana przez Sąd I instancji ocena charakteru prawnego tego pisma jest zgodna z prawem. Tym samym zasadnie skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu.

W odniesieniu do uzasadnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje ponadto, że ustawodawca w u.ś.r. nie pozostawił żadnej wątpliwości co do tego, że pomniejszenie świadczenia emerytalnego (rentowego) o kwotę nadpłaconego zasiłku pielęgnacyjnego następuje z mocy prawa i oddał tę kwestię do właściwości organów emerytalno-rentowych. Nie pozostawił tu żadnych uprawnień organowi właściwemu dla świadczeń rodzinnych, a w konsekwencji dla sądów administracyjnych. Od decyzji ZUS dokonujących pomniejszenia świadczeń emerytalno-rentowych na skutek nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, przysługuje bowiem – stosownie do art. 83 ust. 2 u.s.u.s. – odwołanie do sądu powszechnego.

Podkreślenia wymaga również, że powoływane przez RPO w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroki sądów administracyjnych dotyczyły innych stanów faktycznych – w sprawach tych sądy administracyjne rozstrzygały skargi na decyzje Samorządowych Kolegiów Odwoławczych w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego albo uznania za nienależnie pobrane świadczenie w postaci zasiłku pielęgnacyjnego oraz jego zwrotu. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia uczyniono natomiast pismo Prezydenta W. informujące ZUS o konieczności dokonania stosownego potrącenia ze świadczenia pobieranego z ZUS-u.

Dodatkowo należy zauważyć, że w piśmie z 30 kwietnia 2019 r. Prezydent W. nie kwalifikował wypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego jako "świadczenia nienależnie pobranego", zwrócił się natomiast o zwrot przedmiotowej kwoty w związku z "niesłusznie wypłaconym zasiłkiem pielęgnacyjnym".

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.