Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 12 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 1114/07 oddalił skargę M. M. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Koszalinie z dnia [...] października 2007 r. wydaną w sprawie naliczenia należności za wypracowane nadgodziny.
Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że w związku z pisemnym zgłoszeniem mł. chor. M. M. Dyrektor Aresztu Śledczego w Słupsku decyzją personalną z dnia [...] grudnia 2005 r. zwolnił go ze służby w Służbie Więziennej z dniem [...] grudnia 2005 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w Słupsku przyznał wymienionemu należność za wypracowane nadgodziny w wysokości [...] zł. W wyniku wniesionego odwołania Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Koszalinie decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. uchylił decyzję organu niższej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2007 r. II SA/Sz 169/07 stwierdził nieważność ww. decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Koszalinie z dnia [...] stycznia 2007 r. Sąd stwierdził, że w ustawie z dnia 26 kwietnia 1997 r. o Służbie Więziennej (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), brak jest podstawy materialnoprawnej do orzekania w przedmiocie objętym decyzją organu pierwszej instancji, czyli przyznania funkcjonariuszowi należności za wypracowane nadgodziny. Ustawodawca nie przewidział w składzie uposażenia zasadniczego jak i dodatków do tego uposażenia, wynagrodzenia za czas służby przepracowany poza rozkładem czasu służby. Wynagrodzenie takie nie zostało ustanowione w formie świadczenia pieniężnego, którego rodzaje wymienia art. 104 ustawy.
Natomiast stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 r. w sprawie zasad ustalania czasu służby funkcjonariuszy Służby Więziennej, nie mogło być podstawą prawną decyzji, albowiem nie mieści się w ustalonym Konstytucją RP katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego.
Sąd stwierdził, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając na uwadze brak w ustawie o Służbie Więziennej podstawy prawnej roszczenia skarżącego, organ odwoławczy powinien był wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 zd.2 k.p.a.
Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Koszalinie decyzją z dnia [...] października 2007 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 31 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, uchylił decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w Słupsku z dnia [...] grudnia 2005 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że rozpatrując ponownie sprawę wydał decyzję na wskazanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny podstawie prawnej. Organ odwoławczy zaznaczył, że w tej sprawie toczy się postępowanie przed Sądem Okręgowym w Słupsku.
M. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie podnosząc, że z treści § 7 pkt 2 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 r. w sprawie zasad ustalania rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. MS, Nr 4, poz.
39) wynika, że w zamian za służbę pełnioną poza rozkładem czasu służby funkcjonariuszowi udziela się w tym samym wymiarze czasu wolnego od służby. Oznacza to, że w zamian za służbę pełnioną poza rozkładem czasu służby funkcjonariusz otrzymuje ekwiwalent w postaci czasu wolnego. Oczywistym jest, że realizacja tego uprawnienia przez funkcjonariusza może mieć miejsce tylko do czasu trwania stosunku służby, ponieważ po jego ustaniu były funkcjonariusz nie może odebrać "w naturze" czasu wolnego od służby. Oznacza to w praktyce, że argumentacja, na którą powołuje się organ administracji prowadzi do wniosku rażąco godzącego w interes prawny skarżącego polegającego na tym, że w przypadku pełnienia służby poza rozkładem czasu służby nie otrzyma on żadnego ekwiwalentu: ani czasu wolnego, ani jakiegokolwiek świadczenia pieniężnego.
Z tytułu jak i samej treści zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 r. wynika, że akt ten reguluje tylko sytuację czasu służby funkcjonariuszy - a więc reguluje tylko sytuację, gdy ekwiwalent za pełnienie służby poza rozkładem czasu służby w postaci czasu wolnego ma być udzielony w czasie, gdy stosunek służby trwa. Przepis ten, wbrew stanowisku Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Koszalinie, nie reguluje sytuacji, gdy jednostka organizacyjna Służby Więziennej rażąco naruszając prawo na szkodę funkcjonariusza nie udziela mu ekwiwalentu za pełnioną służbę poza rozkładem czasu służby w postaci czasu wolnego, a następnie dochodzi do rozwiązania stosunku służby.
Co ważne z wskazywanego § 7 pkt 2 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości udzielenie czasu wolnego jest obowiązkiem jednostki organizacyjnej Służby Więziennej i w przepisie tym nie mówi się nic o tym, aby taki czas wolny miał być udzielony na wyraźny wniosek funkcjonariusza.
Według skarżącego, w analogicznej sytuacji przepisy prawa pracy stanowią, że w przypadku ustania stosunku pracy (a więc gdy nie można już odebrać czasu wolnego za przepracowane nadgodziny), pracownikom przysługuje tylko roszczenie o zapłatę dodatku za pracę w godzinach nadliczbowych (por. art. 1516 § 1 Kodeksu pracy).
Oddalenie skargi przez sąd administracyjny oznaczać będzie w praktyce, iż skarżący będzie pozbawiony jakiegokolwiek ekwiwalentu za przepracowane nadgodziny jak i pozbawiony będzie drogi prawnej do dochodzenia tego ekwiwalentu za pełnioną służbę poza rozkładem czasu służby. Droga administracyjna bowiem okaże się bezskuteczna, a wobec tego, że sprawa wynika ze stosunku służby (a więc stosunku administracyjnego) droga sądowa (pozew o zapłatę przed sądem powszechnym - sądem pracy) jest niedopuszczalna.
Niezasadnie organ administracji "przerzuca" na stronę obowiązek dotarcia do prawdy obiektywnej, tj.: rzeczywistego wymiaru czasu służby poza rozkładem czasu służby. Organ administracji tym samym łamie podstawową zasadę postępowania administracyjnego, iż dotarcie do prawdy obiektywnej jest obowiązkiem organu (art. 7 k.p.a.). Gdyby Areszt Śledczy w Słupsku działał zgodnie z prawem i prowadził rzetelnie ewidencję czasu służby pełnionej przez funkcjonariuszy poza czasem służby, to nie byłoby problemem ustalenie rzeczywistego wymiaru służby pełnionej poza rozkładem czasu służby. Przepis art. 7 k.p.a. wymaga załatwienia wniosku po myśli strony, z uwzględnieniem jej słusznego interesu i dotarciem do prawdy obiektywnej obciąża nie stronę a organ.
W związku z tym, że Areszt Śledczy w Słupsku wbrew zarządzeniu Ministra Sprawiedliwości nie prowadził rzetelnie ewidencji celem dokładnego określenia wymiaru czasu służby pełnionego poza rozkładem czasu służby, strona wniosła o przesłuchanie na tą okoliczność wszystkich funkcjonariuszy Aresztu Śledczego w Słupsku. Przesłuchano tylko kilku z nich (w dniach [...] i [...] listopada 2006 r.) i wszyscy oni zgodnie zeznawali na korzyść strony jednakże żaden z nich nie był w stanie określić precyzyjnie wymiaru czasu służby pełnionego poza rozkładem czasu przez stronę. Rzetelne wywiązywanie się przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z obowiązku dotarcia do prawdy obiektywnej nakazywało przesłuchanie wszystkich funkcjonariuszy, ponieważ być może oni byliby w stanie określić precyzyjnie wymiar czasu służby pełnionej przez stronę poza rozkładem czasu służby.
Skarżący zarzucił także naruszenie art. 139 k.p.a., gdyż organ odwoławczy orzekł na niekorzyść strony.
Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a. - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku.
W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia, czy konkretny przepis zastosowany przez organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, ma treść identyczną z treścią przypisaną przez ten organ i do wyjaśnienia, że do stosunku prawnego będącego przedmiotem postępowania nie ma zastosowania dany przepis, lecz przepis inny, którego organ administracji nie uwzględnił.
Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W zakresie oceny prawnej mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie dlaczego zastosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja.
Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.
W tym kontekście Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że wyrokiem z dnia 14 czerwca 2007 r., w sprawie sygnatura akt II SA/Sz 169/07 stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Koszalinie z dnia [...] stycznia 2007 r. w przedmiocie naliczenia M. M. należności za wypracowane nadgodziny. Wobec tego Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Koszalinie był związany oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu Sądu i prawidłowo uznał, że brak jest podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji w przedmiocie przyznania świadczeń pieniężnych za przepracowane godziny nadliczbowe. Powoływane zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 r. jest aktem normatywnym wewnętrznym i nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej. W tej sytuacji, uchylenie przez organ odwoławczy decyzji oraz umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji jest zgodne z prawem.
Ponadto Sąd pierwszej instancji zauważył, że ustawa z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, określająca w sposób wyczerpujący składniki uposażenia funkcjonariusza Służby Więziennej, nie przewiduje wśród nich prawa do uposażenia za służbę pełnioną w czasie wykraczającym poza ustalenia wynikające z czasu służby.
Jako podstawę prawna wyroku Sąd wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a.
M. M., reprezentowany przez radcę prawnego J. K., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej domagał się zmiany wyroku, w taki sposób, by uwzględniał w całości skargę od decyzji organu odwoławczego oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 r. w sprawie zasad ustalania rozkładu pracy funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz naruszenie art. 139 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzył on argumentację zawartą w skardze do Sądu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Koszalinie wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga więc nie tylko ich prawidłowego określenia w samej skardze, ale stosownie do art. 176 p.p.s.a. w ogóle ich przytoczenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zdaniem skarżącego przez Sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych (por. uzasadnienie postanowienia SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6-7, poz. 96, postanowienia NSA z dnia 8 marca 2004 r., FSK 41/04, ONSA WSA 2004, nr 1, poz. 9). Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut nieokreślonego naruszenia prawa materialnego, czy też zarzut naruszenia nie wskazanych przepisów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 22 lipca 2004 r., GSK 356/04, ONSA WSA 2004, nr 3, poz. 72, s. 142).
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie odpowiada w pełni przedstawionym wyżej wymogom, bowiem ograniczyła się do przedstawienia jako zarzutu - "naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5.09.1997 r. w sprawie zasad ustalania rozkładu czasu pracy funkcjonariuszy Służy Więziennej oraz naruszenie art. 139 k.p.a."
W treści uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor wskazał na treść § 7 pkt 2 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 r. w sprawie zasad ustalania rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. Urz. MS Nr 4, poz. 39), co oznacza, iż zarzut naruszenia przepisów niniejszego zarządzenia ogranicza się do powołanego przepisu. Tak skonstruowany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Po pierwsze Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok orzekał będąc, z mocy art. 153 p.p.s.a., związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku tego Sądu z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Sz 169/07.
Po wtóre Sąd pierwszej instancji jednoznacznie wskazał, że roszczenie o nadgodziny nie znajduje podstawy prawnej przede wszystkim w ustawie z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, zaś zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 r. w sprawie zasad ustalania rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Służby Więziennej jako akt normatywny wewnętrzny, nie stanowiący źródła prawa w rozumieniu Konstytucji, nie mogło stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej.
Wobec tego stawianie zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania § 7 ust. 2 (autor skargi kasacyjnej błędnie określa jednostkę redakcyjną jako § 7 pkt 2) cytowanego wyżej zarządzenia Ministra Sprawiedliwości wraz z jego uzasadnieniem nie koresponduje z rozstrzygnięciem Sądu pierwszej instancji. W gruncie rzeczy zarzut ten jest powtórzeniem zarzutu kierowanego wobec decyzji administracyjnej, co skutkuje tym, że nie odnosi się do istoty rozstrzygnięcia, dokonanego przez Sąd zaskarżonym wyrokiem. Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 173 § 1 p.p.s.a.) i w związku z tym zrzuty kasacyjne oraz ich uzasadnienie powinny dotyczyć rozstrzygnięcia sądu, a nie odnosić się wyłącznie do decyzji wydanej przez organ administracji publicznej, stanowiąc powtórzenie skargi wniesionej na tą decyzję do sądu pierwszej instancji.
Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia art. 139 k.p.a. w pierwszej kolejności trzeba stwierdzić, że skoro powołany przepis jest przepisem postępowania zarzut w tym zakresie należy traktować jako zarzut naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako podstawa skargi kasacyjnej dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania przed organem administracji publicznej. Wobec tego w ramach niniejszego zarzutu skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut musi dotyczyć postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania przed organami administracji publicznej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi reguluje ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w związku z tym w postępowaniu sądowoadminstracyjnym nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 139 k.p.a. nie dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, lecz postępowa przed organami administracji publicznej. Zatem jako wadliwie postawiony nie mógł zostać uznany za posiadający usprawiedliwione podstawy.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.