Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. II SA/Gd 842/07, oddalił skargę K. O., T. O. oraz A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. orzeczeniem z dnia [...] lutego 1960 r., nr [...], na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 173) oraz art. 72 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. - o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341), orzekło o przejęciu na własność Państwa na rzecz Państwowego Funduszu Ziemi nieruchomości o powierzchni 92,1464 ha wraz ze znajdującymi się na niej zabudowaniami, położonej we wsi S., pow. T., zapisanej w księdze wieczystej S. tom l KW [...], stanowiącej własność E. O. z prawem do rekompensaty w formie gospodarstwa zamiennego o przybliżonej wartości. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że przedmiotowa nieruchomość rolna, stanowiąca własność E. O. przejęta została w zagospodarowanie wraz z zabudowaniami na podstawie art. 10 dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. (Dz. U. Nr 11 poz.
40) i następnie przekazana w użytkowanie Państwowemu Gospodarstwu Rolnemu w S., jako główna baza gospodarstwa. W okresie użytkowania nieruchomości PGR w S. poczyniło nakłady inwestycyjne na sumę ok. 300 tys. zł. Organ podał, że w aktach administracyjnych znajduje się odpis oświadczenia E. W., z domu O. oraz E. O. z dnia [...] sierpnia 1950 r. o przekazaniu ich gospodarstwa spadkowego po rodzicach, o powierzchni 92 ha z dniem [...] września 1950 r. łącznie z zabudowaniami w użytkowanie Skarbowi Państwa na okres 10-letni.
Od powyższej decyzji złożył odwołanie E. O., podnosząc że dokonanie inwestycji przez Państwowe Gospodarstwo Rolne nie powinno przesądzać o jego przejęciu na rzecz Państwa a ponadto w decyzji powinno być określone konkretnie gospodarstwo rolne, które jako nieruchomość zamienną przyznaje się właścicielowi.
Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku orzeczeniem z dnia[...] grudnia 1960 r., nr [...], na podstawie art. 9 ust 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71 ze zm.), art. 77 ust 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. Nr 5, poz.
16) oraz art. 93 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z dnia 22 marca 1928 r. (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) uchyliło, zaskarżone przez E. O., orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z dnia [...] lutego 1960 r. i orzekło o przejęciu na własność Państwa przedmiotowej nieruchomości rolnej bez odszkodowania. Organ odwoławczy uzasadniał, że przejęcie przedmiotowego gospodarstwa na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. nie jest uzasadnione. Nieruchomość ta bowiem nie była przejęta w zagospodarowanie, lecz we władanie Państwa, zgodnie z deklaracją E. O. z dnia [...] czerwca 1951 r. a następnie przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. przekazana w użytkowanie Państwowym Gospodarstwom Rolnym przed wejściem w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, tj. przed dniem 5 kwietnia 1958 r. W danych warunkach nieruchomość ta, w ocenie organu odwoławczego, podlega przejęciu na własność Państwa.
Wnioskiem z dnia [...] listopada 1990 r., skierowanym do Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej, K. O. i A. O., spadkobiercy E. O. wystąpili o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] grudnia 1960 r., zarzucając wydanie orzeczenia bez podstawy prawnej. We wniosku wskazali, że E. O. nie oddawał nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa ani w użytkowanie, ani w zagospodarowanie. Podkreślili, że oddanie nieruchomości nastąpiło w wyniku przymusu ówczesnych władz bezpieczeństwa. Po śmierci A. O. spadek po niej nabyli K. O. T. O. i A. O. K. O. i T.O. pismem z dnia [...] lipca 2005 r., zaś A. O. pismem z dnia [...] czerwca 2005 r. podtrzymując wniosek o stwierdzenie nieważności z dnia [...] listopada 1990 r. ograniczyli żądanie stwierdzenia nieważności do punktu 2 decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1960 r., w części dotyczącej działek o numerach: [...],[...],[...],[...],[...] (cz.), [...] i [...].
Kwestionowanej decyzji zarzucili, że została wydana przez niewłaściwy organ, narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania, gdyż organ odwoławczy rozstrzygnął nową sprawę administracyjną a ponadto orzekł o zmianie decyzji pierwszoinstancyjnej na niekorzyść odwołującej się strony.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. orzekł o przekazaniu opisanego powyżej wniosku Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Gdańsku, zaś po rozpoznaniu wniosku K. O. i T. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przekazując wniosek do rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Gdańsku powołał się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2004 r. (sygn. IV SA/Wa 440/04, IV SA/Wa 407/04), w których Sąd w analogicznych sprawach wskazał na właściwość rzeczową Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydium WRN w Gdańsku z dnia [...] grudnia 1960 r.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że orzekając w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji działa na podstawie obowiązującej w dniu orzekania ustawy procesowej z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), natomiast bada, czy zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania. Kolegium uznało, iż przy wydaniu przedmiotowej decyzji nie doszło do rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie jej nieważności. Organ wskazał, że z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że z dniem [...] września 1950 r. E. W. i E. O. przekazali Skarbowi Państwa w użytkowanie na okres 10-letni gospodarstwo rolne, o powierzchni 92,1464 ha.
Następnie w dniu [...] lipca 1951 r. doszło do przekazania tej nieruchomości w zagospodarowanie zespołowi PGR Gniew. Okoliczność tą potwierdza protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] lipca 1951 r., który w § 12 stwierdza, że strona zdająca przekazuje gospodarstwo, jako opuszczone po byłym właścicielu E. O. Oznacza to, że od [...] lipca 1951 r. w imieniu Skarbu Państwa wskazaną nieruchomością władał PGR G. Z kolei przy wydawaniu decyzji z [...] lutego 1960 r. przyjęto mylnie, że nieruchomość została przejęta w zagospodarowanie wraz z zabudowaniami na podstawie art. 10 dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w dacie wejścia w życie dekretu 14 lutego 1953 r. gospodarstwo wnioskodawców znajdowało się w zagospodarowaniu PGR G., a zatem przytoczony wyżej dekret nie miał zatem w sprawie zastosowania, a tym samym nie miała zastosowania ustawa z 12 marca 1958 r. o uchyleniu dekretu.
Mając powyższe na uwadze Prezydium WRN w G. orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1960 r. orzekło o uchyleniu orzeczenia organu l instancji z dnia [...] lutego 1960 r. między innymi na podstawie art. 9 ust 1 i 3 ustawy z 12 marca 1958 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że do gospodarstwa wnioskodawców nie miał zastosowania dekret z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych oraz uchylająca go ustawa z 13 lipca 1957 r. O przejęciu na własność państwa nieruchomości rolnych i leśnych decydowały wyłącznie przesłanki wymienione w art. 9 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a mianowicie objęcie nieruchomości we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy, czyli do dnia 5 kwietnia 1958 r. oraz pozostawanie tych nieruchomości nadal we władaniu Państwa lub przekazanie ich w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym, bez względu na okoliczności, w jakich doszło do objęcia nieruchomości przez Państwo.
Organ podkreślił, że przejęciu na własność Państwa podlegają także te nieruchomości, których właściciele do dnia 5 kwietnia 1958 r. dawali wyraz woli odzyskania swej nieruchomości, bądź z przyczyn obiektywnych, od siebie niezależnych, nie mieli możliwości dochodzenia swoich praw. Dla uzasadnienia tego poglądu organ nadzoru powołał się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lutego 1991 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 88). Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że gospodarstwo E. O. od lipca 1951 r. znajdowało się we władaniu PGR G., a ponadto ten stan rzeczy miał także miejsce w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r., tj. w dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz obowiązywał w dacie wydania kwestionowanej decyzji oraz decyzji organu l instancji. Nie miało zatem miejsca, w ocenie organu nadzoru, naruszenie prawa przy wydaniu orzeczenia z dnia 31 grudnia 1960 r., polegające na naruszeniu art. 2 ust 1 i 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych, jak również art. 9 ust 1, 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego.
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w niniejszej sprawie nie miało także miejsca rażące naruszenie przepisów procesowych, a w szczególności zakazu zmiany decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, tzw. reformationis in peius, gdyż organy obydwu instancji rozpatrywały w ówczesnym czasie sprawę na podstawie przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), a ten akt prawny nie przewidywał w rozdziale XIII, dotyczącym postępowania odwoławczego, ani w żadnym innym przepisie, zakazu reformationis in peius. Sprawa dotycząca przejęcia gospodarstwa E. O. wszczęta została w czasie obowiązywania przepisów rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym. Na ich podstawie wszczęta zostało także postępowanie odwoławcze. Oznacza to, że do orzeczeń zapadających w tej sprawie w trybie zwyczajnym miały zastosowanie przepisy rozporządzenia, co czyni nietrafnym zarzut naruszenia zakazu reformationis in peius.
Organ administracji wskazał, że zgodnie z art. 93 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym władza odwoławcza nie była związana ani zakresem żądań odwołania, ani ustaleniami instancji niższej. Według Kolegium organ wydający kwestionowaną decyzję w postępowaniu odwoławczym przeprowadził ponowną ocenę stanu faktycznego sprawy i zastosował właściwe przepisy prawa materialnego, które obowiązywały również podczas wydawania decyzji przez organ l instancji.
Wnioskodawcy złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając, że rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji wydane zostało z naruszeniem: przepisu art. 10 ust 1 Konstytucji PRL w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia organu odwoławczego z 1960 r., przez naruszenie zasady szczególnej ochrony konstytucyjnej indywidualnych gospodarstw rolnych; przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 5 pkt 2 i art. 73 ust 1 Konstytucji PRL (w brzmieniu z 1960 r.) oraz art. 82 i art. 78 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym przez przyjęcie, że nie stanowiło rażącego naruszenia prawa wydanie zaskarżonego orzeczenia z 1960 r. o przejęciu gospodarstwa rolnego przez organ odwoławczy na innej podstawie faktycznej i całkowicie innej podstawie materialno - prawnej niż podstawy orzeczenia organu l instancji, a więc z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania.
Nie uwzględniając odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...] utrzymało w mocy w całości własną decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. Organ odwoławczy podzielił w całości argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazał ponownie, że kolejna ocena stanu faktycznego i prawnego sprawy nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z 1960 r., która była zgodna z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania.
Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego K., T. i A. O. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w której zarzucając naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 73 ust 1 Konstytucji PRL w brzmieniu z 1960 r. oraz art. 78, art. 82 i art. 93 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym oraz art. 10 Konstytucji PRL domagali się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji SKO w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2007 r. i przekazanie sprawy SKO do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi powołano się na obszerne uzasadnienia wcześniejszych wniosków, znajdujących się w aktach sprawy, a dotyczących żądania stwierdzenia nieważności decyzji. W skardze podkreślono, że we wszystkich postępowaniach administracyjnych obowiązuje zasada dwuinstancyjności, która gwarantuje stronie ponowne rozstrzygnięcie tej samej sprawy administracyjnej. Rozpoznanie zatem przez organ odwoławczy w 1960 r. nowej sprawy administracyjnej w postępowaniu odwoławczym stanowiło rażące naruszenie prawa, co winno prowadzić do uwzględnienia wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę wskazał, że podziela w całości wywody i ocenę prawną zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczące tego, iż przy badaniu, czy kwestionowana decyzja organu odwoławczego z dnia 31 grudnia 1960 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bądź przez niewłaściwy organ, należy dokonać jej oceny przy uwzględnieniu przepisów postępowania i prawa materialnego obowiązujących w dacie jej wydania. Sąd zgodził się ze stanowiskiem prezentowanym w uzasadnieniu decyzji organów obydwu instancji odnośnie tego, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy to kwalifikowane naruszenie prawa jest oczywiste z powodu nieprawidłowego zastosowania przepisu prawa nie pozostawiającego wątpliwości, co do jego bezpośredniego rozumienia.
Sąd wskazał, że w świetle przepisów prawa materialnego, które zastosowano przy wydaniu kwestionowanej co do zgodności z prawem decyzji, że konsekwencją władania w dniu 31 stycznia 1960 r. przez Państwo opisywaną nieruchomością położoną w S. było przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności tej nieruchomości. Dotyczy to zarówno, przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania decyzji w pierwszej i w drugiej instancji. Sąd nie podzielił wyeksponowanego w skardze zarzutu rażącego naruszenia prawa w decyzji organu odwoławczego, polegającego na wydaniu zaskarżonego orzeczenia z 1960 r. o przejęciu gospodarstwa rolnego, przez organ odwoławczy, na innej podstawie faktycznej i materialno-prawnej, niż podstawy orzeczenia organu l instancji, a więc z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Ustosunkowując się do tego zarzutu Sąd przypomniał, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U Nr 36, poz. 341).
Art. 82 tej ustawy stanowił, że od decyzji głównej, wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji i przy tym bezpośrednio wyższej, o ile poszczególne ustawy, wydane po dniu 14 września 1923 r., nie stanowią inaczej. Zakres kontroli takiej decyzji precyzował przepis art. 93 stanowiący, że jeśli odwołania nie należy odrzucić, jako spóźnionego lub niedopuszczalnego władza odwoławcza wyda orzeczenie w sprawie, nie będąc związana ani zakresem żądań odwołania, ani ustaleniami instancji niższej. Sąd zwrócił uwagę, że wskazany przepis, w odróżnieniu od obowiązującego obecnie art. 139 k.p.a. nie zawierał żadnych ograniczeń co do związania organu odwoławczego zakresem żądań, ani ustaleniami organu l instancji. Przy uwzględnieniu zatem tego, że przepisy obowiązującego wówczas rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym nie zawierały zakazu reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy mógł w obowiązującym wówczas stanie prawnym podjąć praktycznie każde rozstrzygnięcie, gdyż nie był związany ani zakresem żądań odwołania, ani ustaleniami niższej instancji.
Ponadto Sąd Wojewódzki zauważył, że w dacie podjęcia kwestionowanej w niniejszym postępowaniu decyzji nie istniała definicja tożsamości sprawy administracyjnej w rozumieniu dzisiejszych przepisów k.p.a., a w szczególności art. 138 k.p.a. precyzującego rodzaje decyzji organu odwoławczego. W orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z dnia [...] lutego 1960 r. jednoznacznie i szeroko zakreślono przedmiot sprawy, wskazując, iż chodzi o "przejęcie w całości nieruchomości rolnej na rzecz Skarbu Państwa Polskiego". Z tak określonego przedmiotu postępowania, zdaniem Sądu, nie wynikało jeszcze, czy nastąpi to bez przyznania właścicielowi rekompensaty w formie gospodarstwa zamiennego o przybliżonej wartości, czy też bez takiej rekompensaty, o czym decydowały w istocie obowiązujące przepisy prawa materialnego. A przepisy te nie przewidywały rekompensaty w sytuacji, kiedy własność nieruchomości przechodziła na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 9 ust 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego.
Sąd I instancji podkreślił, że nawet uchylenie kwestionowanej decyzji przez organ odwoławczy nie zmieniłoby sytuacji prawnej skarżących, skoro przedmiotowa nieruchomość podlegała, na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, przejęciu na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania..
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęły skargi kasacyjne K. O. i T. O. o jednakowej treści oraz skarga kasacyjna A. O..
W skargach kasacyjnych K. O. i T. O., reprezentujący ich pełnomocnik, zaskarżając w całości wyrok Sądu I instancji zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 72, 78, 82 i 93 rozporządzenia Prezydenta R.P. z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym przez nie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, pomimo, że rażąco narusza art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., którą organ ten odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium WRN z [...] grudnia 1960 r. mimo, że orzeczenie to rażąco naruszało zasadę dwuinstancyjności postępowania;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 72, 78, 82 i 93 rozporządzenia Prezydenta R.P. z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji.
Powołując się na powyższe podstawy pełnomocnik K. O. i T. O. wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu obu skarg kasacyjnych K. O. i T. O. ich autor zarzucił Sądowi I instancji, że błędnie przyjął, iż pod rządami przepisów rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z dnia 22 marca 1928 r. organ odwoławczy mógł podjąć każde rozstrzygnięcie, gdyż nie istniało pojęcie tożsamości sprawy administracyjnej. W ocenie autora skarg kasacyjnych również według przepisów rozporządzenia z 1928 r. zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony był zakresem rozstrzygnięcia sprawy orzeczeniem organu I instancji, zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzyganej sprawy prowadziła do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy, a w konsekwencji do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.
Skarżący prezentują stanowisko, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku opierając rozstrzygnięcie na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (...), czyli na innej podstawie materialnoprawnej, niż organ I instancji, w sposób rażący naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 82 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym.
W skardze kasacyjnej A. O., jej pełnomocnik, zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 93 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, polegające na oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnieniu i zaakceptowaniu przez Sąd błędnej wykładni przepisów prawa procesowego dokonanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Według autorki skargi kasacyjnej kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] grudnia 1960 r. jako wydana na innej podstawie prawnej niż decyzja organu I instancji dotknięta jest wadą nieważności, gdyż art. 93 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym nie uprawniał organu odwoławczego do zmiany podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia.
W konsekwencji w skardze kasacyjnej skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargi kasacyjne T. O., K. O. i A. O. są uzasadnione.
Kontroli Sądu pierwszej instancji została poddana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana w postępowaniu nadzorczym, w którym organ nadzoru oceniał decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w przedmiocie przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej. Rolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było zbadanie, czy trafnie organ nadzoru odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, nie dopatrując się przy wydawaniu weryfikowanej decyzji rażącego naruszenia przepisów prawa.
Na wstępie zauważyć należy, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji i organ administracji przyjęły, że kwestionowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie z dnia [...] grudnia 1960 r. podlega zbadaniu pod kątem zgodności z przepisami obowiązującymi w dniu wydania decyzji. Kwestionowana decyzja wydana została w czasie obowiązywania przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) i na podstawie tych przepisów procedowały organy wydające weryfikowaną decyzję. Mimo, iż weryfikowana decyzja została doręczona stronom już po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 1 stycznia 1961 r. Kodeks postępowania administracyjnego, to sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie k.p.a. winny być rozpoznawane aż do ich ukończenia w danej instancji według przepisów dotychczasowych. Stanowił o tym art. 191 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji (Dz. U. z 1960 r., Nr 30, poz. 168 z późn. zm.).
Nie może zatem budzić wątpliwości, że badanie, czy weryfikowana decyzja nie jest dotknięta wadami rażącego naruszenia prawa należało, jak to uczynił Sąd I instancji, odnieść w zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania do rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. W tej kwestii w skargach kasacyjnych zarzuca się Sądowi I instancji, iż zaakceptował wadliwe rozstrzygnięcie organu pomimo, że weryfikowana decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia przepisów art. 72, art. 78, art. 82 i art. 93 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym przez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.
Istota sporu sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy w myśl przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. organ odwoławczy mógł uchylając decyzję organu pierwszej instancji orzec co do meritum na odmiennej, niż decyzja pierwszej instancji, podstawie prawnej. Sąd I instancji uznał, że w świetle przepisów wymienionego wyżej rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z dnia 22 marca 1928 r. organ odwoławczy mógł podjąć każde rozstrzygnięcie, gdyż nie był związany ani zakresem żądań odwołania, ani ustaleniami niższej instancji. O ile rację ma Sąd I instancji, że organ odwoławczy w myśl ówczesnych przepisów nie był związany zakresem odwołania, nie obowiązywał zakaz orzekania na niekorzyść odwołującego, o tyle nie można podzielić stanowiska tego Sądu w kwestii umocowania organu odwoławczego do wydania orzeczenia na odmiennej, niż przyjęta przez organ pierwszej instancji, podstawie prawnej.
W rozpoznawanej sprawie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. orzeczeniem z dnia [...] lutego 1960 r., wydanym na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych orzekło: w punkcie 1 o przejęciu na własność Państwa na rzecz Państwowego Funduszu Ziemi nieruchomości rolnej wraz z zabudowaniami należącej do E. O., a w punkcie 2 o przyznaniu właścicielowi rekompensaty w formie gospodarstwa zamiennego o przybliżonej wartości. Natomiast Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku, po rozpoznaniu odwołania E. O., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji, zaś w kwestionowanym przez skarżących punkcie 2 orzeczenia orzekło o przejęciu spornej nieruchomości na własność Państwa bez odszkodowania. Jak wynika z uzasadnienia weryfikowanego w postępowaniu nadzorczym orzeczenia organ odwoławczy orzekł o przejęciu nieruchomości na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa (Dz. U. Nr 17, poz. 71 ze zm.).
Bezspornie z treści zastosowanych przez organ pierwszej instancji i organ odwoławczy przepisów prawa materialnego wynika, że inne były przesłanki umożliwiające przejęcie nieruchomości na własność państwa na podstawie art. 2 wymienionej wyżej ustawy z dnia 13 lipca 1957 r., a inne na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. Inny musiał być zatem pod względem przedmiotowym zakres rozpoznawania sprawy przez organ i dlatego nie można zgodzić się z prezentowanym przez Sąd I instancji stanowiskiem, że przedmiot decyzji obu instancji był ten sam, bo dotyczył przejęcia na własność państwa gospodarstwa rolnego. Przejęcie to jednak następowało w innym trybie przy spełnieniu całkowicie odmiennych przesłanek i rodziło też dla właściciela odmienne skutki. W trybie ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. właściciel powinien otrzymać rekompensatę, zaś przejęcie w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. następowało bez odszkodowania.
Podjęcie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na innej podstawie prawnej niż decyzja wydana przez organ pierwszej instancji w istocie pozbawiło właściciela możliwości odwołania się i tym samym prawa do rozpoznania jego sprawy przez dwie instancje. A takie prawo gwarantowały przepisy art. 82 i 93 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z dnia 22 marca 1928 r. Ponadto, jak wynika z treści art. 78 ust. 1 wymienionego rozporządzenia decyzja główna powinna załatwiać sprawę, będącą przedmiotem rozpatrzenia (...). Trudno zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że "przedmiot rozpatrzenia" był tożsamy w ujęciu ustaw odmiennie regulujących przesłanki przejęcia nieruchomości i skutki tego przejęcia (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1152/00, publ. Lex nr 81988). Tak w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego (art.15 k.p.a.), jak również w postępowaniu regulowanym przepisami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (art.
82) obowiązywała i nadal obowiązuje zasada dwuinstancyjności postępowania wyrażająca się w prawie strony do złożenia odwołania od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji i jej prawie do rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Wydanie decyzji z naruszeniem tej zasady należy zakwalifikować, jako rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 1989 r., II SA 1198/88, publ. ONSA 1989/1/36; wyrok NSA z 23 listopada 2006 r., sygn. I OSK 451/06, publ. lex 290649).
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w art.203 pkt 1 wymienionej ustawy z zw. z §18 ust.1 pkt 2 lit.a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).