Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1097/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia (...) marca 2011 r. nr (...) oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości w sprawie ze skargi Z. L. w przedmiocie odmowy przyznania stypendium.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia (...) stycznia 2011 r. nr (...) Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie odmówił Z. L. przyznania stypendium za miesiąc grudzień 2010 r.
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że skarżąca znalazła się na (...) miejscu na liście klasyfikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.) i złożyła wniosek o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej. Minister Sprawiedliwości zarządzeniem z dnia 23 marca 2010 r. w sprawie zarządzenia naboru na aplikację sędziowską w 2010 r. (Dz. Urz. MS Nr 2, poz.
10) wyznaczył limit 75 miejsc na tej aplikacji. Limit ten uległ wyczerpaniu po przyjęciu osób wyżej umieszczonych na liście klasyfikacyjnej aplikantów. Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie wskazał, że zgodnie z art. 42 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, prawo do pobierania stypendium za miesiąc następujący po miesiącu, w którym zakończyła się aplikacja ogólna, przysługuje tylko temu aplikantowi aplikacji ogólnej, który ubiega się o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej. Przez osobę ubiegającą się o kontynuowanie szkolenia należy rozumieć aplikanta aplikacji ogólnej, który na liście klasyfikacyjnej aplikantów zajął miejsce umożliwiające mu przyjęcie go na aplikację specjalistyczną. Wobec wyczerpania limitu Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury odmówił przyjęcia na aplikację sędziowską, w związku z czym aplikant nie spełnił warunku, od którego zależało zachowanie prawa do pobierania stypendium za miesiąc grudzień.
W wyniku rozpoznania odwołania Z. L., decyzją z dnia (...) marca 2011 r. nr (...) Minister Sprawiedliwości uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, Dyrektor Krajowej Szkoły przyznaje aplikantowi, na jego wniosek, stypendium na czas aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej, z wyłączeniem okresu stażu, o którym mowa w art. 31 ust. 2 tej ustawy. W myśl art. 42 ust. 4 ww. ustawy aplikant aplikacji ogólnej, który ubiega się o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej zachowuje prawo do pobierania przysługującego mu stypendium do końca miesiąca następującego po miesiącu, w którym zakończył aplikację ogólną.
Minister Sprawiedliwości stwierdził, że analiza całokształtu regulacji zawartych w ustawie o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, dotyczących zasad przyznawania stypendium, prowadzi do wniosku, że przyznanie aplikantowi stypendium, o którym mowa w art. 42 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole, nie wymaga formy decyzji administracyjnej. Organ zwrócił uwagę, że ustawodawca enumeratywnie wymienił w tej ustawie sprawy, w których Dyrektor Krajowej Szkoły posiada kompetencję do wydania decyzji administracyjnej.
W ocenie Ministra, przyznanie stypendium albo odmowa jego przyznania jest to czynność materialno – techniczna. Istotą tej czynności jest zaistnienie sytuacji upoważniającej odpowiedni organ do podjęcia czynności, za pomocą której "otworzy się" skutek prawny tej normy prawnej, która upoważniła ten podmiot do działania. Działania materialno – techniczne mogą wprawdzie wywoływać skutki prawne w sposób pośredni, niemniej jednak nie podlegają one kodeksowym rygorom, które ustawa wiąże z decyzjami administracyjnymi. W konsekwencji czynność materialno – techniczna nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, nie może być także przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.
Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, decyzja Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie z dnia (...) stycznia 2011 r., odmawiająca przyznania stypendium, została wydana bez podstawy prawnej, ponieważ ani ustawa o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, ani przepisy wykonawcze do tej ustawy nie przewidują możliwości wydania takiej decyzji. Organ zwrócił uwagę, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności, stąd też należało uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Z. L., zarzucając:
- - naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 104 k.p.a., poprzez stwierdzenie, że odmowa dokonania czynności materialno – technicznej nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, co skutkowało uchyleniem i umorzeniem postępowania w I instancji;
- - naruszenie przepisów postępowania – art. 156 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że decyzja Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie z dnia (...) stycznia 2011 r. została wydana bez podstawy prawnej, a więc jest nieważna.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż niniejsza sprawa nie ma charakteru cywilnoprawnego, brak jest bowiem równorzędności podmiotów, gdyż Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury działa w ramach swych zwierzchnich uprawnień. Pomiędzy skarżącą a Dyrektorem Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury nie została zawarta umowa, która zobowiązywałaby Dyrektora do wypłaty stypendium na rzecz skarżącej. Brak też jest jakiegokolwiek innego źródła powstania tego stosunku cywilnoprawnego.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że przez sprawy z zakresu administracji publicznej należy rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez naczelne i centralne organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego oraz inne organy w zakresie, w jakim zostały powołane z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej, które nie mają charakteru cywilnoprawnego. Zwrócił uwagę na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2001 r. (ONSA 2001, Nr 3, poz. 98), w której wyrażono pogląd, że państwowe szkoły wyższe powołane zostały z mocy prawa do załatwiania także spraw z zakresu administracji publicznej (uchwała NSA z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt OPS 5/03, ONSA 2004, Nr 1, poz. 9). Sprawą z zakresu administracji publicznej jest sprawa o przyznanie lub o odmowie przyznania stypendium doktoranckiego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt I SAB/Wa 43/05).
Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie niniejszej, stosunek łączący Krajową Szkołę Sądownictwa i Prokuratury i aplikanta jest stosunkiem administracyjnoprawnym, w ramach którego organizacja aplikacji, prawa i obowiązki aplikantów określone zostały przez ustawę, która Krajową Szkołę Sądownictwa i Prokuratury wyposażyła w cechy władztwa zwierzchniego. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż inną zaś kwestią jest, czy przyznanie bądź odmowa przyznania stypendium winna przybrać formę decyzji. Nie jest sporne, iż przyznanie stypendium ma charakter czynności materialno – technicznej, a więc nie wymaga przybrania formy decyzji administracyjnej. Wywołuje ono bowiem skutki prawne poprzez działanie o charakterze faktycznym – wypłatę stypendium. Odmowa dokonania czynności materialno – technicznej powinna być dokonana w drodze decyzji, gdyż stanowi ona o negatywnym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, o której załatwienie wnosi strona mająca w tym interes prawny.
W konsekwencji Sąd pierwszej instancji przyjął, iż pomimo braku w ustawie o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury wymienienia, iż w kwestii stypendium Dyrektor Krajowej Szkoły orzeka w formie decyzji, to w przypadku odmowy przyznania tego świadczenia rozstrzygnięcie winno przybrać kształt decyzji administracyjnej. Zasadnie więc Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, procedując w sprawie odmowy przyznania stypendium, orzekł w formie decyzji administracyjnej. W konsekwencji błędne było stwierdzenie przez Ministra Sprawiedliwości, że postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji było bezprzedmiotowe.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Sprawiedliwości zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 177 i 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na zaniechaniu dokonania oceny, czy sprawa dotycząca odmowy wypłaty stypendium przewidzianego w art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury jest sprawą administracyjną wymagającą rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, czy też jest to sprawa cywilna należąca do właściwości sądów powszechnych;
- 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ich niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu dokonania oceny, czy interes prawny strony w sprawie odmowy wypłaty stypendium uregulowanego w art. 42 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury może podlegać ochronie prawnej na podstawie wymienionych wyżej przepisów;
- 3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 42 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury w zw. z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 i 104 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że odmowa przyznania stypendium za miesiąc następujący po miesiącu, w którym zakończyła się aplikacja ogólna powinna następować w formie decyzji administracyjnej, podczas gdy żaden przepis prawa nie przewiduje kompetencji organu administracji publicznej do wydania takiej decyzji;
- 4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 42 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury w zw. z art. 6 i 105 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na uznaniu, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając zarzuty wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podzielił stanowisko zaprezentowane w wyrokach z dnia 10 stycznia 2012 r., I OSK 2075/11, z dnia 4 września 2012 r., I OSK 2294/11 oraz z dnia 4 września 2012 r., I OSK 462/12, iż wskazany w skardze kasacyjnej art. 42 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, regulując z mocy prawa prawo do pobierania stypendium, nie daje podstaw prawnych do odmowy przyznania stypendium za miesiąc następujący po miesiącu, w którym aplikant aplikacji ogólnej zakończył aplikację ogólną i złożył wniosek o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej.
Według art. 42 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury "Aplikant aplikacji ogólnej, który ubiega się o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej, zachowuje prawo do pobierania przysługującego mu stypendium do końca miesiąca następującego po miesiącu, w którym zakończył aplikację ogólną". W regulacji materialnego prawa administracyjnego wyróżnia się w zakresie uprawnień, jak i obowiązków jednostki dwa rodzaje norm prawnych: – po pierwsze normy, które z mocy prawa kształtują uprawnienia (obowiązki); – po drugie normy, które dla ukształtowania uprawnień lub obowiązków jednostki wymagają autorytatywnej konkretyzacji przez właściwy organ administracji publicznej. Normy prawa pierwszego rodzaju nie wymagają autorytatywnej konkretyzacji, normy te kształtują uprawnienia (obowiązki) wprost bez stosowania władczej formy konkretyzacji w trybie postępowania administracyjnego.
Wszystkie elementy stosunku materialnego, a zatem podmiot uprawnienia (obowiązku), treść uprawnienia (obowiązku) wynikają wprost z normy. W takim zakresie nie ma zastosowania domniemanie załatwienia w formie decyzji administracyjnej. Zasada domniemania załatwiania w formie decyzji administracyjnej jako wartość konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego ma zastosowanie do drugiego rodzaju norm materialnego prawa administracyjnego, a zatem norm, które wymagają dla ukształtowania uprawnienia (obowiązku) dokonania władczej konkretyzacji przez właściwy organ administracji publicznej.
Artykuł 42 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury zawiera regulację z mocy prawa zachowania prawa do pobierania przez aplikanta aplikacji ogólnej stypendium do końca miesiąca następującego po miesiącu, w którym zakończył aplikację ogólną. Przepis ten stanowi więc expressis verbis o zachowaniu prawa co stypendium. Przesłanką zachowania tego prawa jest ubieganie się przez aplikanta aplikacji ogólnej o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej.
Pozbawienie tego prawa przez odmowę przyznania jest działaniem bez podstawy prawnej. Ustawa o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury nie przewiduje podstaw prawnych do pozbawienia tego prawa. Przepis art. 42 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury nie daje podstaw prawnych do odmowy przyznania stypendium za miesiąc następujący po miesiącu, a wydanie decyzji w sprawie uprawnienia przysługującego z mocy prawa jest działaniem bez podstawy prawnej. Zasadnie w zaskarżonej do Sądu decyzji wskazano, że ze względu na niedopuszczalność stosowania w postępowaniu odwoławczym sankcji nieważności decyzji, wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji bez podstawy prawnej stanowi podstawę do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie w pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 zw. z art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego).
Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne. Sąd rozpoznawał sprawę odmowy przyznania stypendium, a nie sprawę odmowy wypłaty. Należy odróżnić prawo od realizacji tego prawa. Artykuł 42 ust. 4 reguluje z mocy prawa zachowanie prawa do stypendium, realizacja tego prawa następuje przez wypłatę stypendium. Wypłata jest realizacją prawa, a nie formą prawną przyznania. Charakter prawny realizacji prawa przez wypłatę nie był przedmiotem rozstrzygnięcia. Sąd w zaskarżonym wyroku dokonał wykładni tylko w zakresie formy odmowy przyznania stypendium, a nie odmowy wypłaty. Nie jest zasadny zatem zarzut skargi kasacyjnej co do naruszenia art. 7, 177 i 184 Konstytucji przez zaniechanie dokonania oceny czy odmowa wypłaty jest sprawą cywilną.
W tym stanie rzeczy skoro zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 42 ust 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury w zw. z art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego jest zasadny, a nie zostały naruszone przepisy postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.
Na podstawie art. 207 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.