Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 406/12 oddalił skargę Bieszczadzkiego Parku Narodowego na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania odwoławczego.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wójt Gminy Lutowiska, decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], zatwierdził podział nieruchomości położonej w B., gmina L., oznaczonej jako działki ewidencyjne o numerach: [...], [...], [...], [...] i [...].
Rozpoznając sprawę, w trybie instancji odwoławczej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie, decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego – z uwagi na brak przymiotu strony Bieszczadzkiego Parku Narodowego.
Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.
Następnie, Starosta Bieszczadzki, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], orzekł o wygaszeniu trwałego zarządu sprawowanego przez Bieszczadzki Park Narodowy w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w B., gmina L., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...]ha, objęta księgą wieczystą KW nr [...].
Od decyzji tej Bieszczadzki Park Narodowy wniósł odwołanie wraz z wnioskiem o zawieszenie postępowania odwoławczego - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - do czasu rozstrzygnięcia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie podziału działki nr [...], zawisłej przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie pod sygnaturą akt II SA/Rz 618/11. Zdaniem odwołującego rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd miało bowiem prejudycjalny wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.
W wyniku rozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania, Wojewoda Podkarpacki, postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. r. nr [...], odmówił jego uwzględnienia a postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej - po rozpatrzeniu zażalenia Bieszczadzkiego Parku Narodowego - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Zdaniem organów, zatwierdzenie podziału nieruchomości nie stanowiło bowiem zagadnienia wstępnego w postępowaniu, dotyczącym wygaszenia w stosunku do niej prawa trwałego zarządu. Ponadto, decyzja Wójta Gminy Lutowiska z dnia [...] marca 2011 r., zatwierdzającą podział m. in. działki nr [...], na skutek umorzenia postępowania odwoławczego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie (decyzja z dnia [...] maja 2011 r.), stała się ostateczna. Stanowiła ona podstawę zmiany wpisu w operacie ewidencji gruntów i budynków. Natomiast fakt wniesienia przez Bieszczadzki Park Narodowy skargi na decyzję Kolegium z dnia 5 maja 2011 r. nie stanowił, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zagadnienia wstępnego, tym bardziej, że Sąd nie wstrzymał wykonania decyzji podziałowej.
Wskazano, że zawieszenie postępowania na ww. podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: a) postępowanie administracyjne jest w toku; b) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.
Powyższe oznaczało zatem, że zawiesić można tylko toczące się postępowanie, która to sytuacja w tym przypadku nie zachodziła.
Na wyżej przedstawione postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r., Bieszczadzki Park Narodowy wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie: art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., art. 7 k.p.a., 6 k.p.a. i 15 k.p.a. Ponadto, zarzucono naruszenie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie i wydanie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. II SA/Rz 618/11 wstrzymano wykonanie decyzji o podziale nieruchomości, w stosunku do której prowadzone było postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaszenia trwałego zarządu, a postępowanie to było podstawą dla wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania, które zostało negatywnie rozstrzygnięte zaskarżonym postanowieniem.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona uzasadniona, gdyż zaskarżone postanowienie nie naruszało przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd I instancji przytoczył treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i podzielił stanowisko oraz argumentację organów obu instancji, że wniosek, dotyczący zawieszenia postępowania odwoławczego, w sytuacji, gdy to postępowanie odwoławcze już się nie toczyło, gdyż zostało zakończone wydaniem decyzji przez organ II instancji – był bezprzedmiotowy. Wobec tego organ powinien umorzyć postępowanie dotyczące zawieszenia postępowania odwoławczego – zgodnie z treścią art. 105 §1 k.p.a.
Sąd nie uchylił jednak zaskarżonego postanowienia, mając na uwadze fakt, że wydanie postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania odwoławczego, miało dla skarżącego praktycznie taki sam skutek jak wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Ponowne rozpatrywanie sprawy byłoby przy tym niecelowe z punktu widzenia ekonomii postępowania i kosztów, jakie to postępowanie generuje.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Bieszczadzki Park Narodowy zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w przypadku istnienia przesłanek ku temu, przy błędnej wykładni przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - polegające na przyjęciu, iż:
- a) postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania odwoławczego oraz postanowienie utrzymujące je w mocy, nie naruszało przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania w przedmiocie wygaszenia trwałego zarządu, podczas, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a. mającym wpływ na wynik postępowania, albowiem w niniejszej sprawie istniało zagadnienie wstępne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy głównej oraz uzasadniające zawieszenie tego postępowania, a to rozstrzygnięcie przez Wójta Gminy Lutowiska sprawy zatwierdzenia podziału działki nr [...], w wyniku którego powstała działka [...], wobec której w postępowaniu głównym miał zostać wygaszony zarząd skarżącego;
- b) ostateczne zakończenie postępowania głównego bez uprzedniego ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii istnienia zagadnienia wstępnego nie stanowi naruszenia przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania, co w konsekwencji uniemożliwiło organowi II instancji merytoryczne rozstrzygnięcie, czy w sprawie istniało zagadnienie wstępne z uwagi na niespełnienie przesłanki zawieszenia postępowania wymagającej istnienie sprawy "w toku", a następnie uniemożliwiło rzeczywiste zweryfikowanie prawidłowości załatwienia sprawy wpadkowej, co jest tym bardziej istotne, że ostateczne rozstrzygnięcie sprawy zawieszenia postępowania warunkuje dopuszczalność prowadzenia postępowania głównego;
- c) wobec zakończenia postępowania głównego postanowienie o zawieszeniu tego postępowania stało się bezprzedmiotowe, a tym samym uchylenie się od merytorycznej weryfikacji zasadności odmowy zawieszenia, a poprzez to przyjęcie, iż postanowienie odnosi swój skutek wyłącznie do czasu wydania decyzji przez organ odwoławczy, mającej przymiot decyzji ostatecznej;
- 2) art. 15 k.p.a. tj. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przez usankcjonowanie braku zbadania w postępowaniu zażaleniowym wszystkich przesłanek zawieszenia postępowania oraz przyczyn, dla których jedna z tych przesłanek, a to dotycząca zawisłości sprawy, nie została spełniona na etapie postępowania odwoławczego, podczas gdy w toku postępowania pierwszoinstancyjnego jej istnienie nie budziło wątpliwości;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) w zw. z art. 3 § 1 w zw. z P.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. wskutek dokonania ustaleń, że zaskarżone postanowienie organu nie naruszało przepisów prawa, a w związku z tym bezpodstawne przyjęcie zasadności odmowy zawieszenia postępowania;
a obraza powyższych przepisów doprowadziła w istocie do pozbawienia strony prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organy administracji, co faktycznie narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz prawo strony do skutecznego zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, a powyższe ocenić należy jako uchybienie mające wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, które oparto na przepisach: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w powiązaniu z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 i art. 15 k.p.a.
Z zarzutami tymi nie można się jednak zgodzić.
Dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy zasadnicze znaczenie miała chronologia zaistniałych wydarzeń.
W dniu [...] sierpnia 2011 r. Starosta Bieszczadzki, decyzją nr [...], orzekł o wygaszeniu trwałego zarządu sprawowanego przez Bieszczadzki Park Narodowy w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w B., gmina L., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]ha.
Od powyższej decyzji Bieszczadzki Park Narodowy, pismem z dnia 1 września 2011 r., wniósł odwołanie wraz z wnioskiem o zawieszenie postępowania odwoławczego na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W dniu [...] października 2011 r. Wojewoda Podkarpacki, postanowieniem nr [...], odmówił uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania a decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. - utrzymał w mocy decyzję Starosty.
Następnie, działając na skutek zażalenia Bieszczadzkiego Parku Narodowego, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Podkarpackiego w przedmiocie zawieszenia postępowania.
Godzi się w tym miejscu również zauważyć, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 222/12 została oddalona skarga Bieszczadzkiego Parku Narodowego, wniesiona na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] grudnia 2011 r. o wygaszeniu trwałego zarządu w stosunku do ww. działki nr [...]. Powyższe orzeczenie jest prawomocne bowiem wyrokiem z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2531/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Bieszczadzkiego Parku Narodowego.
W związku z powyższym, choć należy zgodzić się ze skarżącym, że postępowanie, wywołane wnioskiem o zawieszenie postępowania, ma charakter incydentalny w stosunku do postępowania administracyjnego, w którym taki wniosek został wniesiony, to jednak w sytuacji, w której postępowanie główne zostanie zakończone przed ostatecznym zweryfikowaniem rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu incydentalnym, badanie zasadności takiego wniosku staje się już bezprzedmiotowe. W takim przypadku trzeba przyjąć, że kwestia, której dotyczyło postępowanie incydentalne, została zbadana w postępowaniu głównym.
Trafnie zatem Sąd Wojewódzki uznał, że skoro decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2011 r. Wojewoda Podkarpacki orzekł w przedmiocie wygaszenia trwałego zarządu Bieszczadzkiego Parku Narodowego w stosunku do działki nr [...], to Minister nie mógł uwzględnić odwołania żalącego się od postanowienia incydentalnego wydanego w tym postępowaniu. Zasadniczy przedmiot sprawy był już bowiem ostatecznie rozstrzygnięty. Zgodzić się również wypada z Sądem I instancji, że okoliczność, iż zaskarżone postanowienie nie orzekało o umorzeniu postępowania incydentalnego, nie stanowiło – w realiach rozpoznawanej sprawy - uchybienia istotnego.
Podkreślenia także wymaga, że zaskarżony wyrok został wydany w dniu 22 listopada 2012 r. zaś prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję Wojewody Podkarpackiego o wygaszeniu trwałego zarządu (a więc decyzję kończącą postępowanie główne) Wojewódzki Sad Administracyjny w Rzeszowie wydał wcześniej bo w dniu 28 czerwca 2012 r. Wyrok ten, z uwagi na obowiązek zbadania sprawy pod względem wszechstronnym, obejmował również kontrolę dotyczącą przedmiotowej kwestii incydentalnej.
Z tych względów, nie można było skutecznie zarzucić zaskarżonemu wyrokowi naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, co skutkowało przyjęciem jej przez Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadnioną i wydaniem orzeczenia – na zasadzie art. 184 P.p.s.a.