Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r. o sygn. akt II SA/Wa 1598/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę Z. w C. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wydania zezwolenia na założenie szkoły podstawowej pod nazwą "Szkoła Podstawowa w Nowym Lublińcu", uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji, stwierdzając przy tym, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości i zasądzając od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz Z. w C. kwotę 457 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Minister Edukacji Narodowej decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), utrzymał w mocy decyzję Podkarpackiego Kuratora Oświaty z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Cieszanów z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w sprawie wydania zezwolenia Z. w C. na założenie od dnia 1 września 2012 r. na czas nieokreślony szkoły podstawowej pod nazwą "Szkoła Podstawowa w Nowym Lublińcu".
W motywach decyzji organ wskazał, że Burmistrz Miasta i Gminy Cieszanów decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], mając za podstawę art. 58 ust. 3 i 4 w związku z art. 5c pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz art. 104 § 1 i art. 107 kpa w związku z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (Dz. U. Nr 46, poz. 438 ze zm.), zezwolił Z. w C. na założenie szkoły podstawowej pod nazwą "Szkoła Podstawowa w Nowym Lublińcu". Jednocześnie wskazał, że Szkoła Podstawowa rozpocznie działalność od dnia 1 września 2012 r., oraz że zezwolenie wydaje się na czas nieokreślony.
Organ podał, że w wyniku interwencji Prezesa Związku Nauczycielstwa Polskiego (pismo z dnia 3 lipca 2012 r.) oraz radnego Rady Miejskiej w Cieszanowie (pismo z dnia 4 lipca 2012 r.) Podkarpacki Kurator Oświaty wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Cieszanów, a następnie, po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] stwierdził jej nieważność, wskazując, że gmina nie może udzielić zezwolenia na prowadzenie szkoły gminnej spółce.
Nie zgadzając się z decyzją stwierdzającą nieważność zezwolenia, Z. w C. w odwołaniu do Ministra Edukacji Narodowej wniósł o jej uchylenie.
Rozpoznając odwołanie, Minister Edukacji Narodowej uznał, że zakładanie przez spółki komunalne nowych szkół i przedszkoli publicznych, a następnie likwidowanie przez jednostki samorządu terytorialnego prowadzonych przez nie szkół i przedszkoli zmierza do tego samego skutku, tj. prowadzenia szkół i przedszkoli publicznych przez spółki komunalne, zamiast przez jednostkę samorządu terytorialnego, co stanowi obejście obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (t. j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), która w pełnym zakresie obowiązuje tylko nauczycieli zatrudnionych w szkołach publicznych, prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego. Minister stwierdził, że taka działalność spółki komunalnej i jednostek samorządu terytorialnego narusza prawo i tym samym nie zasługuje na ochronę.
Minister podkreślił, że komunalna spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wchodzi w skład struktury gminy i ma możliwość prowadzenia działalności gospodarczej, natomiast działalność oświatowa nie może być rozumiana jako "działalność gospodarcza", zaś jednostka samorządu terytorialnego nie może zrzec się obowiązków nałożonych ww. ustawą o systemie oświaty, przekazując działalność oświatową, do prowadzenia której jest zobowiązana, w ręce powoływanych przez siebie spółek prawa handlowego. Dlatego, zdaniem organu, takie przekazanie należy ocenić jako działanie naruszające przepisy art. 5 ust. 5 oraz art. 104 ust. 1 i art. 105 ww. ustawy o systemie oświaty.
Organ wyjaśnił, że jednostki samorządu terytorialnego mogą współpracować z innymi podmiotami przy wykonywaniu swych zadań, ale współpraca ta nie może prowadzić do wyzbycia się przez nie odpowiedzialności za realizację obowiązkowych zadań. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), edukacja publiczna należy do zadań własnych gminy. Stąd też odpowiedzialność za założenie i utrzymanie sieci publicznych szkół spoczywa zawsze na jednostce samorządu terytorialnego. Natomiast możliwość zakładania i prowadzenia szkół publicznych przez osoby fizyczne i prawne na podstawie art. 58 ust. 3 ww. ustawy o systemie oświaty należy traktować jako wyjątek uzasadniony szczególnymi potrzebami w danej gminie i nie może stanowić zasady w ramach polityki oświatowej gminy.
Minister wskazał również, że niezgodne z przepisami prawa jest też zakładanie i prowadzenie szkół i przedszkoli publicznych przez spółki komunalne na podstawie przepisu art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 ze zm.). Działalność edukacyjna na rzecz gminy, w rozumieniu art. 10 ust. 3 ww. ustawy o gospodarce komunalnej, polega na dalszym dokształcaniu oraz edukowaniu, przy czym nie należy utożsamiać pojęcia "działalności edukacyjnej" z zadaniami oświatowymi jednostek samorządu terytorialnego, na które składają się zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej (art. 3 pkt 14 ww. ustawy o systemie oświaty).
Minister zaznaczył, że zgodnie z art. 83a ww. ustawy o systemie oświaty, prowadzenie szkoły lub placówki, zespołu, o którym mowa w art. 90a ust. 1, oraz innej formy wychowania przedszkolnego, o której mowa w art. 14a ust. 1a, nie jest działalnością gospodarczą. Z tego też względu powołanie przez gminę spółki z o.o. w celu prowadzenia przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjów należy uznać za obejście art. 5 ust. 3 oraz art. 79 ust. 1 ww. ustawy o systemie oświaty.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Z. w C. wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. Strona wskazała, że przyczyną wniesienia skargi jest uniemożliwienie jej przez Podkarpackiego Kuratora Oświaty oraz Ministra Edukacji Narodowej prowadzenia działalności w zakresie wychowania szkolnego. Gmina, wprowadzając możliwość prowadzenia szkół i przedszkoli przez Spółkę, stworzyła alternatywę dla modelu kształcenia i systemu zatrudniania pracowników, przewidzianego przez ustawodawcę i MEN. Prowadzenie szkół przez podmioty inne, niż gmina, jest prawnie dopuszczalne, co wynika z art. 5 ust. 2 pkt 2 i 3 ww. ustawy o systemie oświaty. Spółki komunalne są wyraźnie wyodrębnione jako niezależne od gminy podmioty prawa, a ponadto żaden z organów nie ma podstaw do twierdzenia, że szkoły i przedszkola są przekazywane, czy też nawet likwidowane, ponieważ taki stan faktyczny w ogóle nie istnieje.
Strona wyjaśniła, że wraz z wydaniem decyzji o zezwoleniu na prowadzenie szkół i przedszkoli na jej rzecz, Gmina nie podjęła żadnych kroków mających na celu likwidację jakiejkolwiek szkoły czy przedszkola. Szkoły prowadzone przez Gminę funkcjonują w sposób dotychczasowy, a Gmina – wbrew stanowisku organów obu instancji – nie zamierza wyzbywać się zadania własnego, jakim jest prowadzenie szkół.
Strona skarżąca nie zgodziła się także z twierdzeniem organu, że decyzja Burmistrza miała na celu obejście obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności przepisów ww. ustawy – Karta Nauczyciela. Wskazała, że Sąd Rejonowy, dokonując wpisu rozszerzonej działalności Spółki o działalność w przedmiocie prowadzenia szkół i przedszkoli, zaakceptował taką możliwość. Podała, że stosownie do art. 5 ust 2 ww. ustawy o systemie oświaty, szkoła i placówka może być zakładana i prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego, inną osobę prawną i osobę fizyczną. Utworzona Spółka z o.o. spełnia warunek posiadania osobowości prawnej i żaden przepis prawa nie zawiera zakazu wydania zezwolenia prowadzenia szkół i przedszkoli spółkom prawa handlowego, w których jedynym wspólnikiem jest gmina.
Skarżąca Spółka wskazała też, że warunki niezbędne dla prowadzenia szkoły publicznej zawiera art. 7 ww. ustawy o systemie oświaty i warunki te zostały spełnione, a zatem decyzja Burmistrza o zezwoleniu na prowadzenie placówki oświatowej była prawidłowa. Tym samym, organy niewłaściwie zastosowały w sprawie przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ponieważ – w świetle orzecznictwa sądowego – o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w sytuacji błędnej interpretacji przepisów, składających się na ich podstawę.
W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę, uznał skargę za uzasadnioną. Sąd wyjaśnił, że podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowił przepis art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 kpa w związku z art. 5 ust. 2 pkt 2, art. 58 ust. 3 i art. 79 ust. 1 ww. ustawy o systemie oświaty. W oparciu o ww. przepisy organy stwierdziły nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Cieszanów z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia spółce komunalnej na założenie szkoły podstawowej, uznając, że decyzja ta wydana została bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W takiej sytuacji Sąd wskazał na konieczność ustalenia pojęcia "rażącego naruszenia prawa", dającego podstawę do stwierdzenia nieważności.
Zdaniem Sądu, o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Oznacza to, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Zatem w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. w taki sposób, który nie wymaga zastosowania wykładni prawa, bowiem istnienie przesłanek z art. 156 § 1 kpa musi być oczywiste, a nie być kwestią przypuszczeń czy dociekań.
WSA w Warszawie zauważył, że zastosowanie przy wydawaniu decyzji jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W ślad za poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2011 r. o sygn. akt I OSK 1694/11 Sąd stwierdził, iż reguły powyższej nie można stosować niejako "automatycznie" w oderwaniu od innych reguł interpretacyjnych czy kolizyjnych.
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Cieszanów została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Żaden przepis prawa nie zabrania spółkom komunalnym, w których gmina posiada 100% udziałów, tworzenia placówek oświatowych. Stosownie do art. 10 ww. ustawy o gospodarce komunalnej, gmina może tworzyć spółki prawa handlowego, zaś w myśl art. 2 tej ustawy, gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Stosownie natomiast do treści art. 5 ust. 1 ww. ustawy o systemie oświaty, szkoła i placówka może być szkołą i placówką publiczną albo niepubliczną. Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 2 tej ustawy, szkoła i placówka, z zastrzeżeniem ust. 3a-3e, może być zakładana i prowadzona przez: 1) jednostkę samorządu terytorialnego, 2) inną osobę prawną, 3) osobę fizyczną.
W ocenie Sądu, wykładnia powyższych norm nie budzi wątpliwości, toteż przepisy te pozwalały Burmistrzowi Miasta i Gminy Cieszanów na utworzenie spółki prawa handlowego pod nazwą Z. w C., której jedynym udziałowcem jest Gmina Cieszanów. Nie zabraniały również wydania zezwolenia tej Spółce na prowadzenie działalności oświatowej.
WSA w Warszawie zaznaczył, że zaprezentowany przez niego pogląd znajduje odzwierciedlenie w ocenie wyrażonej przez Sąd Okręgowy w Rzeszowie w wyroku z dnia 7 października 2013 r. o sygn. akt VI GC 264/13, bowiem kwestia prawidłowości powołania przez Burmistrza Miasta i Gminy Cieszanów rzeczonej Spółki komunalnej była przedmiotem oceny tego Sądu. WSA w Warszawie podniósł, że w uzasadnieniu tego wyroku Sąd Okręgowy w Rzeszowie, badając, czy gminna spółka z o.o. może wpisać do przedmiotu swej działalności szkoły podstawowe, gimnazja, wychowanie przedszkolne, stwierdził, że brak jest takiego zakazu, co wynika z zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej.
Sąd Okręgowy podzielił stanowisko Sądu rejestrowego, zgodnie z którym zasada swobody działalności gospodarczej jest nadrzędną i polega na możliwości podejmowania, wykonywania, zakończenia działalności gospodarczej, w tym również określania przedmiotu działalności, jako wolnej dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami (art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej – t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.). Wyjaśnił, iż należało zatem przesądzić, czy zasada ta doznaje ograniczenia w przypadku gminnej spółki z o.o.
Sąd podkreślił, że taka spółka z o.o. jest samodzielną, odrębną osobą prawną, posiadającą pełną zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych, a przez to brak jest jakichkolwiek podstaw do utożsamiania jej statusu prawnego z gminą (jako jednostką samorządu terytorialnego), nawet w przypadku, jeżeli gmina jest jedynym jej wspólnikiem. Również wtedy spółka z o.o. jest odrębną od gminy osobą prawną.
Przesądziwszy powyższe WSA w Warszawie dokonał oceny zarzutów przez pryzmat naruszenia art. 5 i art. 79 ust. 1 ww. ustawy o systemie oświaty. Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 5 ust. 1 tej ustawy, szkoła i placówka może być szkołą i placówką publiczną albo niepubliczną, a zgodnie z art. 5 ust. 2, szkoła i placówka może być zakładana i prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego, inną osobę prawną i osobę fizyczną. Stosownie do ust. 3 tego artykułu, jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać jedynie szkoły i placówki publiczne. Powyższe unormowanie wyraźnie wyodrębnia jednostki samorządu terytorialnego od innych osób prawnych. Niewątpliwie jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, ale nie jest już jednostką samorządu terytorialnego spółka z o.o., choćby była założona przez gminę.
Sąd zwrócił uwagę, że w ocenie Sądu Okręgowego w Rzeszowie, spółka z o.o. jest inną osobą prawną, a więc jest podmiotem odrębnym od jednostki samorządu terytorialnego, dlatego nie można ich utożsamiać. Z ust. 3 wynika natomiast, że jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić jedynie szkoły publiczne, oznacza to, iż nie mogą prowadzić szkół niepublicznych. Inne zakazy z przywołanej normy nie wynikają i nie sposób interpretować jej rozszerzająco. Ponadto, Sąd Okręgowy stwierdził, że w przytoczonej regulacji brak jest podstaw do uznania, iż inna osoba prawna nie może zakładać czy prowadzić szkoły. Jedyną różnicą jest to, iż jednostka samorządu terytorialnego może prowadzić jedynie szkołę publiczną.
WSA w Warszawie wskazał, że Sąd Okręgowy w Rzeszowie podkreślił również, iż z materiału dowodowego nie wynika, aby pozwana Spółka zamierzała prowadzić szkołę niepubliczną, a wręcz odwrotnie – z zeznań Burmistrza wynikało, iż pozwana Spółka przedmiotem swej działalności obejmuje prowadzenie szkoły publicznej. Możliwość prowadzenia szkoły publicznej przez osobę prawną wynika z art. 58 ww. ustawy o systemie oświaty, a założycielem szkoły publicznej na podstawie zezwolenia może być w zasadzie każda dowolna osoba fizyczna lub prawna. Nadto, klasyfikacja PKD, na podstawie której dokonywane są oznaczenia przedmiotu działalności w KRS, nie rozróżnia szkół publicznych i niepublicznych, i jedne i drugie ujęte są pod tą samą pozycją.
Sąd Okręgowy stwierdził też, iż w realiach niniejszej sprawy kwestia hipotetycznego założenia i prowadzenia przedszkola, szkoły i gimnazjum nie dotyczyła jednostki samorządu terytorialnego, tą bowiem jest gmina, a ocenie poddano możliwość prowadzenia przedszkola, szkoły i gimnazjum przez Spółkę z o.o., która nie jest jednostką samorządu terytorialnego, co wynika z jej istoty. Sąd podkreślił, że zbadał, czy istnieją uregulowania prawne zakazujące i wykluczające, co do zasady, ujęcie w przedmiocie działalności Spółki, prowadzenie przedszkola, szkoły i gimnazjum. I takich podstaw nie znalazł. Niewątpliwie z art. 5 ust. 5 ww. ustawy o systemie oświaty wynika, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, szkół podstawowych oraz gimnazjum należy do zadań własnych gmin, co oznacza, iż podmiotem obowiązanym do zakładania i prowadzenia publicznych szkół podstawowych, gimnazjów i przedszkoli jest gmina, a tym samym – obowiązek gminy, polegający na zakładaniu i prowadzeniu publicznych placówek oświatowych, nie może być przekazany odrębnej osobie prawnej.
Niemniej jednak w niniejszej sprawie – po pierwsze – nie doszło do utworzenia szkół, po drugie – nie doszło do przekazania im obowiązków dotychczas obciążających Gminę w rozpatrywanym zakresie, po trzecie – nie zlikwidowano w związku z tym żadnej szkoły gminnej.
Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, WSA w Warszawie zauważył, że oparcie zaskarżonej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza na podstawie art. 58 ust. 3 ww. ustawy o systemie oświaty nie znajduje zrozumienia, skoro stanowi on, że założenie szkoły wymaga zezwolenia właściwego organu. W sprawie bezsporne jest, że organem właściwym był Burmistrz, który przedmiotową decyzję wydał. Przywołany przez organ przepis art. 79 ust. 1 ww. ustawy o systemie oświaty, który uzasadniać ma stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza, stanowi, że przedszkola, szkoły i placówki publiczne zakładane i prowadzone przez ministrów i jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami budżetowymi. Zdaniem Sądu, uszło jednak uwadze organu, że przedmiotem decyzji Burmistrza było wydanie zezwolenia na prowadzenie placówki oświatowej Spółce z o.o., i że żaden przepis prawa nie zabrania Burmistrzowi, by takie zezwolenie Spółce komunalnej wydać.
Podzielając w pełni i uznając za własne ustalenia i ocenę prawną, zaprezentowaną przez Sąd Okręgowy w Rzeszowie, WSA w Warszawie wskazał dodatkowo na pogląd wyrażony przez Rzecznika Praw Obywatelskich w piśmie skierowanym do Ministra Edukacji Narodowej. W piśmie tym Rzecznik zaprezentował swoje uwagi w kwestii przejęcia prowadzenia publicznych szkół przez spółki komunalne i stwierdził m.in., iż zgodnie z art. 58 ust. 3 ww. ustawy o systemie oświaty, możliwe jest prowadzenie szkoły publicznej przez osobę fizyczną lub osobę prawną. Ustawa nie przewiduje wyłączenia dla żadnej kategorii osób prawnych, w szczególności zaś nie różnicuje spółek ze wzglądu na ich fundatorów, co może być rozumiane jako brak przeciwwskazań do prowadzenia placówek oświatowych przez spółkę komunalną. Brakuje bowiem wyraźnej podstawy prawnej do uznania podobnego rozwiązania za naruszenie art. 58 ust. 3 tej ustawy. Jednak taka możliwość wydaje się być wykluczona przez treść innych aktów normatywnych rangi ustawowej.
Opisane rozróżnienie, jakkolwiek prowadzi do odmiennego traktowania pewnej grupy spółek, to jednak nie wydaje się, by stanowiło naruszenie konstytucyjnej gwarancji równości. Ustawa o gospodarce komunalnej różnicuje status prawny spółek, których właścicielem jest gmina, i osób prawnych, będących w pełni podmiotami prywatnymi Z tego wzglądu sam fakt braku jednoznacznego wykluczenia prowadzenia szkół publicznych przez spółki komunalne w art. 58 ust. 3 ww. ustawy o systemie oświaty niekoniecznie musi oznaczać, że wykluczenie spółek komunalnych z możliwości prowadzenia szkół publicznych stanowiłoby naruszenie prawa.
Należy bowiem podkreślić, że istnienie konstytucyjnej gwarancji równości nie skutkuje bezwzględnym nakazem jednakowego traktowania wszystkich podmiotów. Odmienne traktowanie, o ile odbywa się na podstawie niearbitralnego i niedyskryminacyjnego kryterium uzasadnionego koniecznością realizacji innych konstytucyjnych wartości, jest niewątpliwie dopuszczalne. Zakaz przejmowania prowadzenia szkół publicznych przez spółki komunalne znajduje zaś uzasadnienie w wynikającym z konstytucji i ustawy modelu systemu oświaty. Sąd wskazał, że – zdaniem Rzecznika – prowadzenie szkół publicznych przez spółki komunalne wydaje się pozostawać w sprzeczności z art. 5 ust. 5 i art. 79 ust. 1 ww. ustawy o systemie oświaty oraz art. 7 ust. 1 pkt 8 ww. ustawy o samorządzie gminnym. Prowadzenie szkół podstawowych oraz gimnazjów należy do obowiązkowych zadań własnych gminy, a odpowiedzialność za założenie i utrzymanie sieci publicznych szkół spoczywa zawsze na jednostce samorządu terytorialnego (a więc nie może zostać przeniesiona np. na organ gminy lub prowadzoną przez nią spółkę). Zgodnie z art. 58 ust. 3 ww. ustawy o systemie oświaty, możliwe jest zakładanie szkół publicznych przez osoby fizyczne i prawne, rozwiązanie takie powinno być jednak traktowane jako wyjątek.
Zdaniem WSA w Warszawie, powyższy pogląd Rzecznika Praw Obywatelskich dodatkowo potwierdza przedstawione przez Sąd stanowisko, iż omawiana materia, tj. możliwość prowadzenia przez spółki komunalne szkół publicznych wymaga doprecyzowania przez ustawodawcę, albowiem zakaz taki nie jest jednoznaczny.
W ocenie Sądu, zaskarżone decyzje w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Cieszanów oparte zostały na wykładni systemowej, zamiast na wskazaniu konkretnego przepisu prawa, któremu Burmistrz rażąco uchybił. Tym samym, brak było podstaw prawnych do stwierdzenia przez organ nieważności decyzji Burmistrza jedynie w oparciu o dokonaną przez organ wykładnię przywołanych przepisów. Stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji zakwalifikować można jedynie w kategoriach wniosku de lege ferenda.
WSA w Warszawie wskazał, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2013 r. o sygn. akt I OSK 93/13 nie dotyczył trybu nadzwyczajnego. Dotyczył bowiem innego stanu faktycznego (art. 5 ust. 5g ww. ustawy o systemie oświaty). W niniejszej sprawie natomiast organ stwierdził nieważność decyzji Burmistrza na podstawie art. 5 ust. 2 pkt 2, a nie art. 5 ust. 5g ww. ustawy o systemie oświaty, a zatem jakiekolwiek analogie nie mogą znaleźć zastosowania.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w żaden sposób nie można uznać "gołym okiem", iż decyzja Burmistrza dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zdaniem Sądu, nie do pogodzenia z zasadą praworządności – wobec istnienia wyraźnej luki prawnej w ustawie o systemie oświaty, ustawie o samorządzie gminnym i ustawie o swobodzie działalności gospodarczej w przedmiocie prowadzenia przez gminne spółki działalności oświatowej – było oparcie rozstrzygnięcia jedynie na wykładni systemowej.
W ocenie Sądu, zablokowanie inicjatywy Gminy Cieszanów w zakresie powstawania szkół i przedszkoli prowadzonych przez spółki komunalne prowadzić może ze względów ekonomicznych do likwidacji części z istniejących aktualnie placówek oświatowych, co w praktyce oznacza likwidację etatów nauczycielskich. Sąd zaznaczył, że rozstrzygając niniejszą sprawę, nie sposób było nie dostrzec, iż organ rozpoznał ją przez pryzmat ewentualnej utraty przywilejów przez grupę zawodową nauczycieli. Przedmiotowe postępowanie, jak podał organ, zostało wszczęte z urzędu w wyniku interwencji Prezesa Związku Nauczycielstwa Polskiego oraz radnego Rady Miejskiej w Cieszanowie. Organ zaniechał natomiast rozważań, czy i jakie korzyści przysporzy Gminie, odpowiedzialnej za utworzenie i prowadzenie placówek oświatowych, powołanie w tym celu spółek komunalnych.
Sąd podkreślił, że okoliczność utraty przywilejów wynikających z ww. ustawy – Karta Nauczyciela, która dotykać będzie nauczycieli zatrudnionych w komunalnych spółkach gminnych, w żadnym stopniu nie mogła stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza o wyrażeniu zgody na utworzenie komunalnych placówek oświatowych. Jeżeli na danym terenie funkcjonować będą różnego typu placówki oświatowe, to wybór formy zatrudnienia przez nauczycieli będzie fakultatywny. Zdaniem Sądu, zaistniały brak równowagi w powyższych kwestiach upoważnia zatem do postawienia organom zarzutu, iż rozpoznały przedmiotową sprawę przez pryzmat ustawy "okołosystemowej", tj. ustawy – Karta Nauczyciela, zamiast ustawy podstawowej, jaką stanowi ustawa o systemie oświaty. Toteż, ponownie rozpoznając sprawę, organ winien dokonać wszechstronnej oceny w oparciu o całokształt obowiązującego systemu prawnego i zważyć, iż skarżąca Spółka została wpisana do KRS w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, a w przedmiocie swej działalności posiada prowadzenie placówek oświatowych.
Zdaniem Sądu, powołanie spółki komunalnej do prowadzenia działalności oświatowej nie oznacza automatycznie likwidacji szkół i przedszkoli funkcjonujących w formie dotychczasowej, w których nadal obowiązującą pozostanie ww. ustawa – Karta Nauczyciela.
Dlatego też, stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd oparł o treść art. 152 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, natomiast o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 tej ustawy.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Minister Edukacji Narodowej, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie norm prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 5 ust. 2 pkt 2, art. 58 ust. 3, art. 79 ust. 1 oraz art. 105 ww. ustawy o systemie oświaty, polegającą na uznaniu, że burmistrz może wydać spółce komunalnej, w której 100% udziałów ma gmina, zezwolenie na zakładanie i prowadzenie szkół i przedszkoli w siedzibach dotychczasowych szkół i przedszkoli, co doprowadzi do likwidacji bądź wygaszenia wszystkich szkół i przedszkoli prowadzonych przez gminę, a co w konsekwencji świadczy także o niewłaściwym zastosowaniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 5 ust. 2 pkt 2, art. 58 ust. 3 oraz art. 79 ust. 1 ww. ustawy o systemie oświaty.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. w C. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, wskazując, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest prawidłowy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), podstawą prawną stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Konstrukcja prawna tej podstawy stwierdzenia nieważności wywołuje wątpliwości interpretacyjne zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowym. Znalazły one także wyraz w zaskarżonym wyroku, mocą którego Sąd I instancji uchylił decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr DKOW-WOKO-AAS-5015-83/13 oraz decyzję Podkarpackiego Kuratora Oświaty z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Cieszanów z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w sprawie wydania zezwolenia Z. w C. na założenie od dnia 1 września 2012 r. na czas nieokreślony szkoły podstawowej pod nazwą "Szkoła Podstawowa w Nowym Lublińcu".
Uchylając decyzje wydane w przedmiocie stwierdzenia nieważności, Sąd zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem, sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Jednakże zastosowanie przez organ administracji publicznej sankcji nieważności wobec decyzji, która nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), jest rażącym naruszeniem prawa, które winno powodować zastosowanie sankcji nieważności wobec decyzji stwierdzającej nieważność decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).
W celu ustalenia pojęcia "rażącego naruszenia prawa" w orzecznictwie sadowym przyjmuje się rozumienie tego pojęcia w kontekście konstrukcji sankcji nieważności ograniczonej do naruszenia kwalifikowanego, a zatem takiego, które ogranicza zakres pojęcia "rażącego naruszenia prawa" do norm prawa, których stosowanie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Drugie ujęcie "rażącego naruszenia prawa" odsyła do skutków społeczno – gospodarczych decyzji, których nie można zaakceptować z uwagi na zasadę praworządności.
W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji prawidłowo ograniczył zastosowanie sankcji nieważności do naruszenia przepisów prawnych, które nie wywołują wątpliwości interpretacyjnych. Wyprowadzenie w drodze złożonego procesu wykładni systemowej zakazu określonego rozstrzygnięcia, opartego na założeniu, że działanie zmierza do obejścia prawa, nie mieści się w zakresie pojęcia "rażącego naruszenia prawa", uzasadniającego zastosowanie sankcji nieważności decyzji.
Przepis art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) stanowi, że szkoły i placówki mogą być zakładane i prowadzone przez inne osoby prawne. Minister Edukacji Narodowej nie podważył statusu osoby prawnej, o której stanowi art. 5 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy o systemie oświaty. Artykuł 58 ust. 3 ww. ustawy o systemie oświaty nie ustanawia przesłanek udzielenia zgody. Przesłanki te wprowadzone są w § 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania, cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczna (Dz. U. Nr 46, poz. 438 ze zm.). Wystąpienie tych przesłanek podlega ocenie, a zwłaszcza, w kontekście rozpoznawanej sprawy, czy utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez założyciela stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół w tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie.
Z art. 5 ust. 2 i art. 58 ust. 3 ww. ustawy o systemie oświaty, z uwagi na przyjętą regulację, nie ma podstaw do wyprowadzenia wniosku o istnieniu rażącego naruszenia prawa.
Nie ma także podstaw do wyprowadzenia wniosku o istnieniu rażącego naruszenia prawa z art. 79 ust. 1 i art. 105 ww. ustawy o systemie oświaty. Artykuł 79 ust. 1 ww. ustawy o systemie oświaty dotyczy określenia formy gospodarki finansowej szkół prowadzonych przez gminę. Nie ma on zastosowania do udzielenia zezwolenia na założenie szkoły. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 105 ww. ustawy o systemie oświaty. Przepis ten nie ma bowiem zastosowania w sprawie. To, że do zadań gminy należy prowadzenie szkół, nie wyłącza możliwości wydania zezwolenia na założenie szkoły innym osobom prawnym (art. 5 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy o systemie oświaty).
W zaskarżonym wyroku zasadnie wyprowadzono wniosek o braku rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego zastosowanie sankcji nieważności wobec wydanego zezwolenia. Zatem zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 5 ust. 2 pkt 2, art. 58 ust. 3, art. 79 ust. 1 i art. 105 ww. ustawy o systemie oświaty nie jest zasadny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2014 r. o sygn. akt I OSK 665/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.