Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 4 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 946/08 rozpoznając skargę T. F. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego- uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy.
Raportem z dnia [...] czerwca 2008 r. st.kpt. T. F. wystąpił do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K. o przyznanie i wypłatę zaległej kwoty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego na podstawie art.78 ust.4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.
Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w K., na podstawie art.77 ust.2 i art.78 ust.3 i 4 oraz art.83 ust.5 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz.667 ze zm.), odmówił przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 1998 r. funkcjonariuszowi przydzielony został lokal mieszkalny na terenie Komendy (kwatera tymczasowa). Na podstawie § 5 ust.2 obowiązującego wówczas rozporządzenia z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz. U. Nr 15, poz.67) strażakowi, który otrzymał kwaterę tymczasową nie przysługuje równoważnik za brak lokalu. W takiej sytuacji w myśl § 1 pkt 1 ust.5 cytowanego rozporządzenia strażakowi wypłaca się równoważnik za remont lokalu. Organ uznał, że strażakowi nie przysługuje wypłata równoważnika pieniężnego na dzień [...] czerwca 2008 r., gdyż przepis art.78 ust.4 powołanej ustawy zaczął obowiązywać od dnia 1 lipca 2005 r. Komendant stwierdził, że jest to dzień "powstania uprawnienia" i dlatego wnioskowany równoważnik będzie można wypłacać funkcjonariuszowi dopiero od dnia [...] lipca 2010 r. Stosownie bowiem do art.78 ust.3 wymienionej ustawy równoważnik za brak lokalu przysługuje od dnia powstania uprawnienia do jego wypłacenia.
T. F. nie zgodził się z interpretacją przepisów dokonaną przez organ I instancji. Podniósł, że uzasadnienie przedstawione w decyzji zakłada, iż uprawnienie do równoważnika za brak lokalu powstanie w jego przypadku dopiero za pięć lat od wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o PSP. Jednak w przekonaniu funkcjonariusza taka interpretacja jest wbrew ustawie i Konstytucji. Wskazał, że decyzją Komendanta Rejonowego PSP w K. Nr [...] z dnia [...] lipca 1998 r. został mu przyznany lokal mieszkalny (kwatera tymczasowa) w budynku Komendy Powiatowej PSP. Kwaterę tę zajmuje do dnia dzisiejszego. Zaznaczył, że ustawa z dnia 6 maja 2005 r. o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 100, poz.836) zmieniła przepisy regulujące zasady przyznawania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego i zgodnie z art.78 ust.4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, w związku z zajmowaniem kwatery tymczasowej przez okres dłuższy niż 5 lat nabył prawo do wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.
Zdaniem odwołującego zgodnie z art.77 ust.2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej zachował jednocześnie prawo do wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Pobieranie równoważnika za remont nie wyklucza bowiem uprawnień do równoważnika za brak lokalu i nie ma nic wspólnego z przedmiotową sprawą.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Warmińsko-Mazurski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie, decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył argumenty podniesione przez organ I instancji, podzielając je w całości. Zaznaczył, że zgodnie z obowiązującą zasadą niedziałania prawa wstecz oraz przepisem intertemporalnym art.6 ustawy z dnia 6 maja 2005 r. o zmianie ustawy o PSP, przyjąć należy, że wolą ustawodawcy było uaktywnienie nowych regulacji nie wcześniej jak od 1 lipca 2005 r. Zatem okres niewypłacania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego można liczyć w świetle tego przepisu od dnia 1 lipca 2005 r.
W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie T. F. wniósł o jej uchylenie w związku z naruszeniem art.78 ust.4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej i orzeczenie wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1 lipca 2005 r. wraz z ustawowymi odsetkami od dnia wymagalności do dnia zapłaty oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi T. F. podniósł, iż nie zgadza się z przyjętą przez organy interpretacją przepisów. W jego przypadku nie ma mowy o konflikcie intertemporalnym i o działaniu prawa wstecz. Zaznaczył, że art.6 ustawy o zmianie ustawy o PSP nie ma charakteru przepisu intertemporalnego. W przepisach przejściowych tej ustawy, które to regulują wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy dotychczasowej nie poddano rozstrzygnięciu, w jaki sposób ustawa odnosi się do uprawnień powstałych w czasie obowiązywania uchylanych przepisów. Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie zasad techniki prawodawczej czyni się takie rozstrzygnięcia tylko w przypadku, gdy nie chce się zachować powstałych uprawnień lub chce się je zmienić. W stosunku do art.78 w przepisach przejściowych przedmiotowej ustawy zmieniającej takiego zapisu nie ma. Stwierdził, że zgodnie z art.78 ust.4 ustawy jedynym kryterium przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego strażakowi zajmującemu kwaterę tymczasową jest okres pięcioletniego oczekiwania na lokal mieszkalny.
W przepisach przejściowych, czy też innych przepisach prawa, nie określono zasad liczenia tego okresu. W takim przypadku zapis w ustawie zmieniającej o pięcioletnim okresie oczekiwania należy rozumieć wprost i okres ten liczyć od dnia faktycznego zajmowania kwatery tymczasowej w oczekiwaniu na lokal mieszkalny także, jeżeli rozpoczął się on przed nowelizacją art.78 ustawy. Skarżący podkreślił, że na dzień wejścia w życie nowych przepisów tj. 1 lipca 2005 r. zajmował kwaterę od 6 lat i 9 miesięcy. Zatem od dnia wejścia w życie tych unormowań powinien zostać objęty zapisem art.78 ust.4 ustawy w obowiązującym brzmieniu, z prawem, do pobierania równoważnika.
W odpowiedzi na skargę Warmińsko-Mazurski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ podkreślił, że przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, czyli do 1 lipca 2005 r. żaden przepis nie przyznawał prawa do otrzymywania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego funkcjonariuszom zajmującym kwaterę tymczasową. Zatem nabycie (powstanie) uprawnienia – w rozumieniu dyspozycji art.78 ust.3 ustawy nastąpić może dopiero po upływie okresu 5 lat licząc od 1 lipca 2005 r.
Uwzględniając skargę T. F. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że odmowa przyznania skarżącemu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie ma uzasadnionych podstaw prawnych.
Ustawa z dnia 6 maja 2005 r. o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. nr 100, poz.836), która nadała nowe brzmienie art.78 tej ustawy, zawiera tylko jeden przepis przejściowy. Zgodnie z art.5 tego unormowania dotychczasowe akty wykonawcze zachowują moc do czasu wejścia w życie nowych aktów wykonawczych. Poza tym przepisem ustawa zmieniająca nie zawiera żadnej normy intertemporalnej określającej stosowanie wprowadzonych regulacji po dniu jej wejścia w życie. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie oznacza to, że organy orzekające obowiązane były rozpoznać raport skarżącego w oparciu o art.78 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w brzmieniu obowiązującym oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie trybu przyznawania strażakowi Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych za remont albo za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 241, poz. 2033).
Sąd pierwszej instancji zakwestionował powoływanie się w wydanych decyzjach na przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. (Dz. U. Nr 15, poz.67), które utraciło moc z dniem wejścia w życie wskazanego powyżej rozporządzenia z dnia 18 listopada 2005 r., na podstawie właśnie art.5 ustawy o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.
Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny wywodził, że zgodnie z art.78 ust.1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny, zwany dalej "równoważnikiem za brak lokalu mieszkalnego", jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego (ust.1).
Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego przysługuje w okresie od dnia powstania uprawnienia do jego pobierania do dnia, w którym nastąpiła utrata tego uprawnienia (ust.3).
W przypadku gdy strażak otrzymał kwaterę tymczasową w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, w której nie ma możliwości przydzielenia lokalu mieszkalnego, równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie wypłaca się przez okres oczekiwania na lokal mieszkalny, nie dłużej jednak niż przez 5 lat (ust.4).
Stąd, zdaniem Sądu wykładnia gramatyczna i systemowa tego przepisu wskazuje, że co do zasady równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje strażakowi mianowanemu na stałe, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego. Dzień, w którym funkcjonariusz spełnia te przesłanki, jest dniem, powstania uprawnienia, o którym mowa w ust.3 art.78 ustawy.
W myśl ust.4 tego unormowania równoważnik za brak lokalu mieszkalnego przysługuje także strażakowi (spełniającemu powyższe przesłanki), który otrzymał kwaterę tymczasową (czyli stosownie do art.76 ust.5 lokal mieszkalny albo pomieszczenia adaptowane na mieszkanie, znajdujące się w budynku na terenie zamkniętym lub przeznaczonym na cele służbowe), ale pod warunkiem, że przez 5 lat oczekiwał na lokal mieszkalny, który nie został mu przydzielony. W takim przypadku strażak nabywa uprawienie do wypłaty równoważnika z dniem następującym po dniu, w którym upłynął pięcioletni okres zamieszkiwania w kwaterze tymczasowej. Przy czym, jeżeli strażak, tak jak w niniejszej sprawie, spełnił ten wymóg przed dniem wejścia w życie omawianej regulacji prawnej, to wówczas ze względu na obowiązywanie zasady nieretroaktywności prawa, równoważnik za brak lokalu mieszkalnego przysługuje od dnia wejścia w życie nowych regulacji.
Zatem zdaniem Sądu pierwszej instancji rację ma skarżący, iż pięcioletni okres oczekiwania, o którym mowa w ust.4 art.78, należy liczyć od dnia faktycznego zajmowania kwatery tymczasowej. Wynika to jednoznacznie z treści tego przepisu. W ocenie Sądu brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do twierdzenia, aby okres ten rozpoczynał bieg z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej ustawę o Państwowej Straży Pożarnej, tak jak to przyjęto w zaskarżonej decyzji.
Sąd kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie stwierdził również, że odmowy nie uzasadniał także, powołany przez organ I instancji w podstawie prawnej art.77 ust.2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, zgodnie z którym strażakowi zajmującemu kwaterę tymczasową przysługuje równoważnik za remont. Okoliczność otrzymywania przez strażaka równoważnika za remont nie stanowi negatywnej przesłanki do ubiegania się przez funkcjonariusza o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stosownie do treści art.79 ust.1 omawianej ustawy w razie zbiegu uprawnień strażaka do równoważnika za remont albo za brak lokalu mieszkalnego przysługuje jeden równoważnik, wybrany przez strażaka.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Warmińsko-Mazurski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie wskazując jako podstawę skargi art.174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.) dalej p.p.s.a i zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego interpretację w szczególności art.78 ust.3 i 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.
Z tych powodów wnoszący skargę kasacyjną wnosił:
o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. W skardze zgłoszono również żądanie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że prawidłowa wykładnia przepisu art.78 ust.3 i 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz.667 ze zm.), w związku z art.2 Konstytucji RP i wyprowadzaną z tego przepisu zasadą nieretroaktywności prawa, powinna prowadzić do wniosku, iż dniem powstania uprawnienia do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w świetle art.78 ust.3 ustawy jest wejście w życie art.78 ust.4 ustawy, czyli 1 lipca 2005 r., a 5 – letni okres oczekiwania na lokal mieszkalny, po upływie którego, w myśl art.78 ust.4 ustawy, strażak zajmujący kwaterę tymczasową nabywa uprawnienie do wypłaty równoważnika, należy również liczyć od tego dnia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Ustawą z dnia 6 maja 2005 r. o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2005 nr 100 poz. 836) nadano nowe brzemiennie art. 78 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, w tym odnoszący się do rozpoznawanej sprawy ust. 4, który brzmi "w przypadku gdy strażak otrzymał kwaterę w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, w której nie ma możliwości przydzielenia lokalu mieszkalnego, równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie wypłaca się przez okres oczekiwania na lokal mieszkalny, nie dłużej jednak niż przez 5 lat".
W ocenie składającego skargę kasacyjna, pogląd Sądu pierwszej instancji, że okres 5 lat należy liczyć od dnia faktycznego zajmowania kwatery stałej, a nie od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 2005 r. o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej czyli od 1 lipca 2005 r. – narusza zasadę nieretroaktywności prawa wyprowadzaną z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.
Zarzut ten należy uznać za chybiony. Retroakcja polega na tym, że normy prawne "nakazują kwalifikować według norm czyny, stany rzeczy lub zdarzenia, które miały miejsce i zakończyły się w przeszłości, a zakaz retroakcji ma gwarantować obywatelom, by mogli układać swoje sprawy, ufając że nie narażą się na skutki prawne swojego działania, którego nie mogli przewidzieć (zob. K 1/94 z 24.05.1994r.) W 1998 r. Trybunał Konstytucyjny uznał ten zakaz za ogólną zasadę prawa, należącą do fundamentalnych cech demokratycznego państwa prawnego OTK ZK 2000nr 1. poz. 5 P 4/99).
Natomiast w zakresie czasowego działania nowych przepisów – ustawodawcy nie nałożono ograniczeń w odniesieniu do stosunków w toku, może on bowiem objąć je działaniem dawnej ustawy lub poddać działaniu nowej regulacji.
W kontrolowanej sprawie, Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazuje, że ustawodawca zarówno w brzemieniu ust. 4 art. 78 ustawy z dnia 6 maja 2005 r., ani też w przepisach przejściowych nie stawia funkcjonariuszom Straży Pożarnej, którzy korzystają z kwatery tymczasowej, dla przyznania równoważnika za brak lokalu żadnego ograniczenia poza oczekiwaniem na lokal mieszkalny przez okres 5 lat, a zasada poprawnej legislacji odnosi się także do formułowania celów, które prawodawca chce osiągnąć swoim działaniem. Skoro więc ustawodawca nie zastrzega, w obowiązującym przepisie, że do stosunków "w toku" termin ten liczy się od daty wejścia w życie ustawy, brak jest podstaw do wykładni przepisu proponowanej przez organ, który wniósł skargę kasacyjną.
Z powyższych względów należało uznać, że wykładnia przepisu art. 78 ust. 3 i 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest prawidłowa, a skutek nowego unormowania jest taki, że funkcjonariusz zajmujący kwaterę tymczasową może domagać się równoważnika za brak lokalu nie wcześniej niż od dnia 1 lipca 2005 r. pod warunkiem, że okres oczekiwania na lokal mieszkalny przekroczył okres 5 lat. Odmienna wykładnia przepisu przedstawiona w skardze kasacyjnej nie tylko pozostaje w sprzeczności z wykładnią językową ale i celowością. Natomiast kwestia wykładni przepisów art. 77 ust 2 ustawy o Państwowej Staży Pożarnej i art. 79 ust. 1 ustawy pozostaje poza kontrolą kasacyjną Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż w tym zakresie skarga kasacyjna nie odnosiła się do wskazanej prze Sąd pierwszej instancji wykładni prawa.
Z powyższych względów uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw – w oparciu o przepisu art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.