Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1438/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. G. i Z. G. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2009r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] września 1992 r. nr [...] zarządzającej wpis do rejestru uczelni niepublicznych Wyższej Szkoły [...] (obecnie Akademia [...]).
W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że wnioskodawcom nie przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Nie mają bowiem oni interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności kwestionowanej decyzji. Nie posiadali oni przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa również w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] września 1992 r. Zdaniem Ministra wnioskodawcy nie wykazali normy prawa, z której wynikałyby dla nich bezpośrednio określone prawa lub obowiązki, a pomiędzy ich sytuacją prawną a przedmiotem postępowania nie istniało realne i rzeczywiste powiązanie. W momencie bowiem wpisu uczelni do rejestru nie byli oni związani żadnym stosunkiem prawnym z uczelnią.
Podstawą żądania wnioskodawców jest jedynie umowa cywilnoprawna zawarta z uczelnią w 2001 r. Zgodnie natomiast z przyjętym orzecznictwem interes prawny w postępowaniu administracyjnym może być oparty na konkretnym przepisie powszechnie obowiązującym prawa materialnego przyznającego stronie konkretne indywidualne i aktualne korzyści.
Skargę na ostateczną decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] czerwca 2009 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. G. i Z. G. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię tj. art. 18 ust. 3 w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 kpa, 157 § 2 kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że istotą rozpoznawanej sprawy było ustalenie czy M. G. i Z. G. posiadali przymiot strony w rozumieniu art.157 § 2 kpa w zw. z art. 28 kpa i 156 § 1 kpa, gdyż posiadanie tego przymiotu uprawniało ich do skutecznego złożenia do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] września 1992 r. zarządzającej wpis do rejestru uczelni niepublicznych Wyższej Szkoły [...] w C. Sąd I instancji w całości podzielił pogląd Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego odnośnie faktu, że M. G. i Z. G. nie mają przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] września 1992 r., gdyż nie wykazali interesu prawnego.
Skarżący wywodzą swój interes prawny z faktu zawarcia w 2001 r. z Wyższą Szkołą [...] w C. umowy kupna-sprzedaży nieruchomości w formie aktu notarialnego, która w ich ocenie nigdy nie powinna zostać zawarta z uwagi na naruszenia prawa, do których doszło przy wydawaniu kwestionowanej decyzji.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższa okoliczność nie może stanowić podstawy do wywiedzenia przymiotu strony skarżących w postępowaniu nadzorczym. W rozpatrywanej sprawie uznać można, że po stronie skarżących występuje interes faktyczny w wycofaniu z obiegu prawnego decyzji z 1992r. Jednak żaden interes faktyczny nie może być utożsamiany z interesem prawnym w rozumieniu art. 157 § 2 w zw. z art. 28 kpa.
Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wnieśli M. G. i Z. G., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." w zw. z art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 28 kpa poprzez oddalenie skargi, w sytuacji przyjęcia braku interesu prawnego w złożeniu przez skarżących wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pomimo istnienia takiego interesu po ich stronie;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 157 § 3 kpa poprzez oddalenie skargi, w sytuacji uznania prawidłowości działania organu administracji odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, przy braku podstaw do wydania decyzji administracyjnej o takiej treści.
W uzasadnieniu wskazano, że wbrew twierdzeniom Sądu skarżący posiadają nie tylko interes faktyczny, ale również prawny w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Edukacji Narodowej. Skarżący zawarli bowiem umowę sprzedaży nieruchomości rolnych z podmiotem, który działał w oderwaniu od przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Wyższa Szkoła [...] w C. przystąpiła do umowy sprzedaży, zawieranej w formie aktu notarialnego, bez właściwej opinii senatu uczelni, która to opinia była konieczna zgodnie z zapisami ówcześnie obowiązującej ustawy o szkolnictwie. Brak opinii senatu uczelni spowodowany był faktem, iż statut uczelni niepaństwowej jaką była wspomniana szkoła nie przewidywał utworzenia takiego organu.
Doszło zatem do wpisu szkoły do rejestru uczelni wyższych, wbrew wymogom nałożonym przez właściwą ustawę.
Skarżący żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, wskazują iż posiadają interes prawny w takim działaniu, bowiem stwierdzenie nieważności wspomnianej decyzji spowoduje otwarcie skarżącym drogi do unieważnienia umowy sprzedaży zbytych przez nich nieruchomości rolnych. Podstawą prawa materialnego, z którego skarżący wywodzą swój interes prawny jest chociażby przepis art. 58 § 1 kc.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co nastepuje: zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw z art. 157 § 2 lit. c kpa w zw, z art.28 kpa jest nieuzasadniony.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który stanowił podstawę prawną zaskarżonego wyroku, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy." Inne przepisy postępowania", których naruszenia, zdaniem kasatora, dopuścił się Sąd I instancji to art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 28 kpa.
Zgodnie z treścią art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Oznacza to, że złożenie wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego nie powoduje automatycznie wszczęcia tego postępowania, ale wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego m.in. istnienia po stronie wnioskodawcy przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dlatego też istotą kontrolowanego postępowania było dokonanie oceny, czy skarżący posiadają przymiot strony umożliwiający im skuteczne złożenie wniosku o stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] września 1992 r. zarządzającej wpis do rejestru uczelni niepublicznych Wyższej Szkoły [...] w C. w oparciu o treść art. 157 § 2 k.p.a.
Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Wspomniany interes prawny musi być indywidualnym interesem strony postępowania i dotyczyć jej bezpośrednio.
Pojęcie interesu prawnego i jego zakres są przedmiotem bardzo obfitej literatury z zakresu prawa administracyjnego oraz obszernego orzecznictwa sądowego. Do podstawowych cech interesu prawnego, odróżnianego od interesu faktycznego, należy to, że interes ten musi być oparty o obowiązującą normę porządku prawnego. Może być to norma należąca do jakiejkolwiek gałęzi prawa. Konieczność oparcia interesu prawnego o obowiązującą normę porządku prawnego oznacza jednocześnie, że interes ten nie może mieć charakteru pochodnego i nie może być wywodzony z jakiejkolwiek czynności prawnej.
Skwarzący swój interes prawny upatrują w unieważnieniu umowy kupna sprzedały działki gruntu, zawartej pomiędzy nimi a Wyższą Szkołą [...] w C., co mogło by nastąpić jako konsekwencja stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] września 1992r.
Wynika stąd jednoznacznie, a kwestia ta jest w doktrynie i w orzecznictwie bezsporna, że zawarcie umowy kupna - sprzedaży jak również unieważnienie tej umowy, jest czynnością prawną a nie prawem wynikającym z konkretnej normy prawa. Oznacza to, że skarżący mają jedynie interes faktyczny.
W tych okolicznościach Sąd I instancji zasadnie stwierdził brak po stronie M. i Z. G. legitymacji do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego. Brak legitymacji doprowadził do oddalenia skargi i do pominięcia w rozważaniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wszelkich elementów merytorycznych sprawy. Z tego względu zarzut skargi kasacyjnej jest nie uzasadniony.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 p.p.s.a.