Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1846/12, oddalił skargę W.R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie odmowy zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego.
Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpoznaniu wniosku W.R., decyzją z dnia [...] marca 2012 r., odmówił wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do działki nr [A] z drogi krajowej nr [x].
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpoznaniu wniosku W.R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2012 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2012 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W.R., uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wskazano, że przedmiotowa sprawa, zakończona decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nie jest tożsama ze sprawą zakończoną decyzją z dnia [...] września 2001 r. Pomiędzy tymi sprawami zachodzi tożsamość podmiotowa, jednakże nie jest tożsamy stan prawny obowiązujący w momentach rozpatrywania obu spraw. Podstawą prawną decyzji z dnia [...] września 2001 r. był art. 29 ust. 2, art. 40 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 14, poz. 60, ze zm.), a podstawą decyzji z dnia [...] marca 2012 r. oraz z dnia [...] maja 2012 r. był art. 29 ust. 1 i ust. 4 powołanej ustawy (Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115, ze zm.). Postanowienia art. 29, będące podstawą decyzji z roku 2001 i z roku 2012 r., miały różną treść w chwili podejmowania tych decyzji. Przepis art. 29 ustawy o drogach publicznych w wersji obowiązującej w dniu [...] września 2001 r. wskazywał, że wykonanie lub przebudowa zjazdu z drogi do pól uprawnych i zabudowań w wypadku budowy lub modernizacji drogi należy do zarządu drogi, w pozostałych wypadkach - do właściciela lub użytkownika gruntów przyległych do drogi, po uzyskaniu zgody zarządu drogi.
W wersji obowiązującej w chwili podejmowania decyzji z roku 2012 budowa lub przebudowa zjazdu wymagała uzyskania zezwolenia zarządcy drogi wydawanego w formie decyzji administracyjnej oraz uzależnienie odmowy wydania zezwolenia na lokalizacje lub przebudowę zjazdu od wymogów wynikających z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Nie ma tu więc ciągłości regulacji prawnej. Zauważono, że zmienił się także stan faktyczny sprawy, ponieważ przedmiotem decyzji z dnia [...] września 2001 r., była modernizacja zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [x] do działki nr [B] (obecnie nr [A]), natomiast przedmiotem decyzji z dnia [...] marca 2012 r. oraz z dnia [...] maja 2012 r. była przebudowa zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [x] do działki nr [A] do parametrów zjazdu publicznego.
Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie przebudowa istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [x] do działki nr [A] do parametrów zjazdu publicznego zmniejszałaby bezpieczeństwo w ruchu drogowym na drodze nr [x], a więc, zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, stanowiło to podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu. Droga krajowa nr [x] na rozpatrywanym odcinku zakwalifikowana została do dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasa GP), a stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, czyli jedynie wówczas, gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie dojazdu albo wykorzystanie drogi klasy D lub L, czyli z dróg klas niższych. Ustanowienie zjazdu w przypadku drogi klasy GP jest stosowane warunkowo, w zależności od tego, czy w przypadku jego ustanowienia zapewniona będzie płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników danej drogi.
W takiej sytuacji organ administracji publicznej musi ważyć interes społeczny z interesem indywidualnym strony - wnioskodawcy, kierując się przy tym naczelną zasadą bezpieczeństwa ruchu drogowego. Droga krajowa nr [x] należy do dróg klasy GP o dużym natężeniu ruchu drogowego, a miejsce, w którym znajduje się planowany do przebudowy zjazd należy zaliczyć do miejsc zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, z uwagi na występowanie na części wysokości przedmiotowej nieruchomości znaku drogowego poziomego P-4 (linia podwójna ciągła), przez którą przejeżdżanie jest zabronione. Okoliczności te mają zasadniczy wpływ, na bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz przemawiają, z uwagi na postanowienia § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430, ze zm.), za odmową udzielenia pozwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego.
Ponadto teren, na którym położona jest działka nr [A], objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], z którego wynika, że działka ta znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie drogi krajowej nr [x] oraz projektowanej drogi dojazdowej D 1/2, zatem obsługa komunikacyjna przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego powinna się odbywać właśnie poprzez układ, w tym wypadku projektowanej drogi dojazdowej D 1/2. Nie ma tu znaczenia, że wskazana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego droga D1/2 nie istnieje i nie wiadomo, kiedy dojdzie do jej budowy.
Skargę kasacyjną wniósł W.R., żądając uchylenia wyroku WSA w Warszawie, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenia od organu kosztów postępowania kasacyjnego. Zarzucono naruszenie:
- • art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., ponieważ Sąd I instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, nie zastosował art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., pomimo że decyzja dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;
- • art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. Sąd i instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a, pomimo że organ przekroczył granice uznania administracyjnego odmawiając zezwolenia na przebudowę zjazdu do parametrów zjazdu publicznego, niedokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy i nie rozważył słusznego interesu strony;
- • § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, który to przepis dopuszcza pod określonymi warunkami stosowanie zjazdów z dróg klasy GP, do której to klasy należy droga krajowa nr [x].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, a zatem NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
Podnieść trzeba, że zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.; dalej: K.p.a.) należy uznać za bezzasadny. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. Według natomiast art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Decydująca jest tu tożsamości spraw, czyli identyczność podmiotów, stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz przedmiotu. Tożsamość przedmiotowa oznacza identyczność podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony.
Zmiana stanu prawnego nie wpływa na zmianę przedmiotu sprawy, jeżeli regulacja prawna została w całości przejęta przez nowy akt prawny. W przedmiotowej sprawie podstawą prawną decyzji z dnia [...] września 2001 r. były przepisy art. 29 ust. 2, art. 40 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 14, poz. 60, ze zm.), natomiast podstawą prawną decyzji z dnia [...] maja 2012 r. był art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115, ze zm.). W obu decyzjach wskazano przepisy art. 29, które miały różną treść w chwili podejmowania tych decyzji. Obecnie budowa lub przebudowa zjazdu wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w formie decyzji administracyjnej, czego wcześniejsza wersja powołanego przepisu nie przewidywała, a także uzależnienie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu od wymogów wynikających z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne.
Wskazać należy, że zmienił się także stan faktyczny sprawy, ponieważ przedmiotem decyzji z dnia [...] września 2001 r. była modernizacja zjazdu indywidualnego, natomiast przedmiotem decyzji z dnia [...] maja 2012 r. była przebudowa zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego. Podkreślić trzeba, że w takiej sytuacji nie można mówić o tożsamości rozpoznawanej sprawy ze sprawą zakończoną decyzją z dnia [...] września 2001 r. z uwagi na różny przedmiot żądania i zmianę stanu prawnego, która miała znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia.
Zauważyć należy, że według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd może zastosować wskazany przepis tylko wówczas, gdy stwierdzi, że organ dopuścił się wskazanych uchybień proceduralnych oraz mogły one mieć wpływ na wynik sprawy. Konieczne jest zatem wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów, a wynikiem sprawy. Tym samym zarzut niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. należy uznać za bezzasadny.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260, ze zm.) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Według natomiast art. 29 ust. 4 powołanej ustawy ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Wymogi te zostały określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430, ze zm.).
Zauważyć należy, że art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, w związku z użytym w tym przepisie określeniem "może", wskazuje na uznanie administracyjne po stronie organu administracji publicznej. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa sądowoadministracyjnego decyzja administracyjna wydawana w ramach uznania administracyjnego powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1786/12). Granicami uznania administracyjnego są interes społeczny oraz słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na przebudowę zjazdu (wjazdu) z drogi, a także obowiązujące przepisy, tj. ograniczenia wynikające z warunków technicznych, zawartych w powołanym rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej. Naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na przebudowę istniejącego zjazdu, czy też budowę nowego zjazdu z drogi jest zawsze zasada bezpieczeństwa ruchu drogowego, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (wyroki NSA: z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99, z dnia 23 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 986/04).
Podkreślić należy, że prymat zasady bezpieczeństwa ruchu drogowego nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie uznawany w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki NSA: z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1148/06, z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1243/09, z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 276/11, z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1068/10). Organ nie może zatem wydać decyzji o przebudowie zjazdu z drogi, który powodowałby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym.
Wskazać trzeba, że przede wszystkim kwestia bezpieczeństwa ruchu drogowego była przedmiotem wnikliwego postępowania dowodowego. Nie można zatem zgodzić się z zarzutem, że organ przekroczył granice uznania administracyjnego przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a więc Sąd I instancji dokonał właściwej kontroli zaskarżonej decyzji. WSA w Warszawie trafnie przyjął, że wszystkie okoliczności niezbędne do wydania orzeczenia zostały w wyczerpujący sposób wyjaśnione przeanalizowane i uzasadnione, w szczególności czy i w jakim stopniu inwestycja ta będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym.
Podnieść należy, że zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej poprzez jego niezastosowanie, nie zasługiwał na uwzględnienie. Przepis ten dopuszcza lokalizację zjazdów na drodze klasy GP wyjątkowo, gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione, bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Z akt sprawy bezspornie wynika, że droga krajowa nr [x], przy której miałby być usytuowany zjazd publiczny, należy do dróg klasy GP o dużym natężeniu ruchu drogowego. Ustanowienie zjazdu w przypadku drogi klasy GP jest stosowane warunkowo, w zależności od tego, czy w przypadku jego ustanowienia zapewniona będzie płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników danej drogi. Nie ulega wątpliwości, że miejsce, w którym znajdował się planowany do przebudowy zjazd, zaliczone zostało do miejsc zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, z uwagi na występowanie na części wysokości działki nr [A] znaku drogowego poziomego P-4 (linia podwójna ciągła), przez którą przejeżdżanie jest zabronione.
Umiejscowienie tego oznakowania związane jest z bliskim sąsiedztwem istniejącego zjazdu publicznego po lewej stronie drogi krajowej nr [x]. Dodać także należy, że teren, na którym położona jest działka nr [A], objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. W oparciu o zapisy tego planu przedmiotowa działka położona jest w jednostce oznaczonej symbolem MU - jednorodzinna zabudowa mieszkaniowo- usługowa i zagrodowa oraz D 1/2 - tereny dróg dojazdowych. Według § 19 ust. 4 pkt 1 powołanego planu obsługa komunikacyjna terenów przyległych do drogi krajowej nr [x] została określona poprzez układ dróg lokalnych klasy L lub D istniejących i projektowanych. W sprawie ustalono również, że działka nr [A] znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie drogi krajowej nr [x] oraz projektowanej drogi dojazdowej D 1/2, a więc obsługa komunikacyjna powinna się odbywać poprzez projektowaną drogę dojazdową D 1/2.
Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
- - ---------------------- 1