Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 grudnia 2015 r., IV SAB/Wa 402/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. J. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania w punkcie pierwszym zobowiązał Prezydenta m. st. Warszawy do rozpatrzenia wniosku A. J. z 24 listopada 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę publiczną ul. B., stanowiący działkę nr [...] z obrębu [...] – w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; w punkcie drugim stwierdził, że Prezydent m. st. Warszawy dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w punkcie pierwszym wyroku; w punkcie trzecim stwierdził, że bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie czwartym wymierzył Prezydentowi m. st.
Warszawy grzywnę w wysokości 2000 złotych; w punkcie piątym przyznał od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz skarżącego A. J. sumę pieniężną w wysokości 1000 złotych; w punkcie szóstym zasądził od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz skarżącego A. J. kwotę 357 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że bezczynność organu administracji publicznej występuje zarówno, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem Prezydent m. st. Warszawy od 24 listopada 2005 r., do 10 kwietnia 2011 r. pozostawał w bezczynności. Wskazano, że realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 24 listopada 2005 r. skierowanego do Urzędu Gminy Dzielnicy B., Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomościami o wypłatę odszkodowania za grunt przeznaczony pod drogę, oznaczony w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], w trybie art. 98 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261 poz. 2603 ze zm., dalej: "u.g.n.").
Z przepisu art. 35 § 1 i § 2 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto w świetle art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. wymagane jest, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W rozpoznawanej sprawie, po wpłynięciu wniosku z 24 listopada 2005 r. o wypłatę odszkodowania za grunt przeznaczony pod drogę, oznaczony w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], w trybie art. 98 u.g.n., po stronie organu powstał obowiązek, wynikający z art. 104 § 1 k.p.a., załatwienia w drodze decyzji, bez zbędnej zwłoki, sprawy administracyjnej w terminie określonym w art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. Podkreślono, że organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w powołanych wyżej przepisach.
Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek przewlekłości. W ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność bez znaczenia pozostają przyczyny, dla których nie zostało wydane rozstrzygnięcie, a zwłaszcza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania spowodowane zostało okolicznościami zawinionymi lub niezawinionymi przez organ (por. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lipca 2013 r., II SAB/Gd 54/13). Oceniając tok podejmowanych w niniejszej sprawie przez organ czynności Sąd uznał zasadność skargi stwierdzając, że organ pozostawał w bezczynności. Skarżący w piśmie z 22 maja 2009 r. zwrócił się z ponowną prośbą o wypłatę odszkodowania, wskazując jednocześnie, że pomimo wielokrotnych monitów do dnia sporządzenia pisma nie otrzymał żadnej odpowiedzi. Wskazano, że jak wynika z akt sprawy do chwili wniesienia skargi, nie rozpatrzono wniosku poprzez wydanie w sprawie decyzji o ustaleniu odszkodowania.
Zatem, mimo upływu 64 miesięcy od 24 listopada 2005 r. do 10 kwietnia 2011 r. organ nie wykonał obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy. Ponadto, organ postąpił wbrew nakazowi płynącemu z art. 36 § 1 k.p.a., albowiem od 24 listopada 2005 r. do 10 kwietnia 2011 r. Prezydent m. st. Warszawy nie podejmował czynności związanych z ustaleniem stanu faktycznego i prawnego sprawy, a tym samym nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żądanych czynności w sprawie i - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (wyrok NSA z 5 lutego 1999 r., I SAB 90/98).
Skarga na bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Wskazuje się również, że w trybie powołanego art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd może tylko orzec o obowiązku wydania aktu w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącego.
Zasady ogólne wyrażone w art. 6-16 k.p.a. stanowią normy prawne obowiązujące, ustalające prawne wytyczne działania organów administracji. Stanowią one integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, są wytycznymi do stosowania przepisów Kodeksu i dlatego należy je stosować razem z przepisami dotyczącymi poszczególnych instytucji procesowych. Taki charakter zasad ogólnych jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze (por. wyrok NSA z 4 maja 1982 r., I SA 258/82, ONSA 1982, z. 1, poz. 53; wyrok NSA z 29 stycznia 1992 r., SA/Ka 963/91; Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996; E. Ochendowski: Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Toruń 1996). Zasada m.in. szybkości wynika wprost z art. 12 k.p.a., który nakazuje, aby organy administracji działały możliwie szybko, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie.
W związku z tym nowy termin załatwienia sprawy, wyznaczony przez organ w trybie art. 36 § 1 k.p.a., należy oceniać przez pryzmat generalnej zasady szybkości postępowania w powiązaniu z podanymi przez organ przyczynami zwłoki.
Sąd podkreślił również, że w żadnej mierze nie zwalnia organu od terminowego załatwienia sprawy ilość spraw do niego wniesionych. Trzeba bowiem tak zorganizować pracę organu, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron. Za rażące naruszenie powołanych wyżej przepisów należy uznać nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowanie, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Okoliczności wskazane w odpowiedz na skargę, nie mogą w takiej sytuacji ekskulpować organu orzekającego od zarzutu dopuszczenia się bezczynności. W niniejszej sprawie od złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania za grunt 24 listopada 2005 r. do 10 kwietnia 2011 r., minęło ponad pięć lat. W tym czasie organ nie wydał decyzji w sprawie, podczas gdy powinien podejmować czynności procesowe i gromadzić materiał dowodowy w sposób skonsolidowany oraz adekwatny do kolejnych, powstających w jego toku zagadnień procesowych.
Zatem zwłoka w wydaniu decyzji została zawiniona wyłącznie przez organ, który nie działał w sprawie szybko i nie dołożył tym samym należytych starań, aby w sposób wyczerpujący zebrać oraz rozpatrzyć cały materiał dowodowy i niezwłocznie załatwić sprawę. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 1996 r., I SAB 28/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 97, nowy termin załatwienia sprawy może być uznany za skutecznie wyznaczony w trybie art. 36 § 1 k.p.a., jeżeli zostanie wskazany przez organ właściwy do załatwienia sprawy, zgodnie z zachowaniem ogólnej zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 k.p.a. Podobne stanowisko wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie IV SA 105/00 (LEX nr 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 k.p.a. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa: [por. wyrok z 6 października 2000 r., IV SA 105/00 (LEX nr 53462)].
W powyższym tonie wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I SAB 155/99 (publ. LEX nr 47244) uznając, że: "brak akt, konieczność zebrania materiału dowodowego, czy powstanie zaległości nie może być okolicznością usprawiedliwiającą bezczynność organu w rozumieniu art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnymi (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), ale są obrazem niedowładu organizacyjnego organu". Stanowisko to zachowuje aktualność również na tle obowiązujących przepisów prawa.
W niniejszej sprawie organ postąpił wbrew wszelkim zasadom postępowania administracyjnego, nie dokładając należytych starań, by sprawę szybko załatwić przy jednoczesnym obowiązku wnikliwego działania, posługując się przy tym możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Takie postępowanie organu świadczy o tym, że pozostaje on w zawinionej zwłoce w załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem z 24 listopada 2005 r. złożonym przez skarżącego. Mając na uwadze dotychczasowy tok prowadzonego postępowania i czynności podjęte przez organ, termin do jej załatwienia – nawet jeśliby przyjąć, że sprawa ma szczególnie skomplikowany charakter – został wielokrotnie przekroczony maksymalny dwumiesięczny termin rozpoznania sprawy, tym bardziej, że argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę Prezydenta m. st. Warszawy z 9 września 2015 r. nie znajdują odzwierciedlenia w nadesłanych aktach administracyjnych sprawy.
Wskazane okoliczności uzasadniają więc stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, albowiem z nieuzasadnionych powodów nie rozpatrzył wniosku, czym naruszył art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. Sąd uznał, że wyznaczony termin jednego miesiąca do wydania decyzji będzie adekwatny do czasu zakreślonego terminami wynikającymi z k.p.a., niezbędnego do wszechstronnej i rzetelnej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i załatwienia sprawy.
Co więcej, zdaniem Sądu I instancji bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy miała rażący charakter skoro organ wielokrotnie przekroczył maksymalny dwumiesięczny termin rozpoznania sprawy, a w tym czasie – podczas trwającego postępowania, jeden raz poinformował skarżącego o przewidywanym terminie wydania rozstrzygnięcia. Sąd uznał, że bezczynność organu do dnia wydania wyroku była nadzwyczaj naganna i nosiła cechy rażącego naruszenia prawa ze względu na długotrwałość prowadzenia postępowania i brak jakiejkolwiek aktywności organu, tym bardziej, że okres ten obejmuje ponad 5 lat, w ciągu których organ wykazał szczególnie naganną opieszałość nie podejmującego koniecznych czynności procesowych, zmierzających do zakończenia postępowania. Z tych względów, w okresie ocenianym na potrzeby zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 i § 1a p.p.s.a., postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ nie podjął żadnych, konkretnych, realnych i skutecznych prób zakończenia postępowania w sprawie i zignorował wszelkie obowiązujące terminy załatwienia sprawy.
Uwzględniając skargę, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd z urzędu orzekł o wymierzeniu organowi grzywny, biorąc pod uwagę zaniechania organu w podejmowaniu czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie w terminach wynikających z przepisów k.p.a. oraz uznając, że wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do stopnia przyczynienia się organu do rażącej bezczynności wielokrotnie przekraczającej maksymalny dwumiesięczny termin rozpoznania sprawy.
Natomiast przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej znajduje oparcie w art. 149 § 2 in fine p.p.s.a. Należy podkreślić, że ze względu na literalne brzmienie powołanego przepisu i użycie przez ustawodawcę spójnika "lub", wymierzenie organowi grzywny i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w określonej wysokości mogą być stosowane przez Sąd jednocześnie, jak i każda z tych instytucji może być zasądzona oddzielnie. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, uwzględniając skargę na bezczynność, wziął pod uwagę całość opisanych wyżej okoliczności sprawy, w tym stopień przyczynienia się organu do rażącej bezczynności i okres trwającej bezczynności, i przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną, której celem jest przeciwdziałanie bezczynności i która stanowi pewnego rodzaju zadośćuczynienie dla skarżącego za bezczynność mającą rażący charakter naruszenia prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezydent m. st. Warszawy, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie w niniejszej sprawie bezczynności w prowadzeniu postępowania administracyjnego, noszącej znamiona rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy organ podejmował czynności w sprawie, wymierzenie organowi grzywny w okolicznościach nie uzasadniających zastosowania tego fakultatywnego środka prawnego, a także poprzez przyznanie na rzecz uczestnika sumy pieniężnej, stanowiącej rodzaj zadośćuczynienia za bezczynność organu w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu podniesiono, że sprawy odszkodowań za działki drogowe prowadzone w trybie art. 98 u.g.n., gdzie postępowanie podziałowe inicjowane jest na wniosek właściciela nieruchomości a nie organu administracji publicznej, wiążą się z wydatkowaniem ze środków publicznych często wielomilionowych sum a dodatkowo spiętrzenie wielu podobnych spraw tego typu niejako wymuszają przyjęcie przez organ określonego porządku rozpatrywania w/w spraw, dokonywania kosztownej wyceny nieruchomości (i jej aktualizacji), a także konieczność zabezpieczania w budżecie publicznym znacznych środków finansowych na pokrycie ogromnych sum odszkodowań.
Pismem z 20 sierpnia 2015 r. organ, na podstawie, nie stwarzającego ograniczeń czasowych, art. 36 § 1 k.p.a., informował stronę o przyczynach niezałatwienia sprawy oraz wyznaczył termin na rozpatrzenie sprawy na koniec kwartału 2016 r. W przedmiotowej sprawie przygotowany został projekt decyzji administracyjnej, który obecnie podlega procedurze i kontroli wewnętrznej. Zapewniono, że organ dołoży wszelkich starań, w tym podejmie kroki w celu pozyskania dodatkowych środków finansowych na wypłaty odszkodowań za nieruchomości drogowe, aby zakończyć przedmiotowe postępowanie w możliwie najkrótszym czasie. Wskazane okoliczności nie mogą, zdaniem skarżącego kasacyjnie, dowodzić lekceważenia strony przez organ, który przy wielości wniosków odszkodowawczych, winien ustalić określony porządek rozpatrywania spraw.
Co więcej, powyższe okoliczności, w dużej mierze niezależne od organu, wskazują, że organowi nie można przestawić zarzutu niedochowania należytej staranności w prowadzeniu postępowania, a w szczególności, że bezczynność nosi znamiona rażącego naruszenia prawa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. J., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia, choć niekiedy – jak np. w tej sprawie – można mieć wątpliwości co do trafności tego założenia.
Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom, albowiem podstawy kasacyjne odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania nie określają, na czym miałoby polegać dane naruszenie, ani też dlaczego wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazana wada skargi kasacyjnej nie dyskwalifikuje jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie.
Niemniej jednak zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ skarżący kasacyjnie nie napisał, na czym miałoby polegać naruszenie tych przepisów przez Sąd I instancji, a więc nie dopełnił obowiązku określenia granic skargi kasacyjnej. Tym samym uniemożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadanie zasadności tych zarzutów, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a.
Źle postawione zarzuty skargi kasacyjnej uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu związanemu granicami skargi kasacyjnej kontrolę legalności zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.