Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 listopada 2016 r. sygn. II SA/Wa 118216, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. Ł. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.
W uzasadnieniu wyroku podano, że P. Ł. został zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych na okres od [...] kwietnia 2012 r. do [...] lipca 2012 r. w związku z wszczęciem przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o czyn z art. 228 § 1 Kodeksu karnego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Dyrektor Izby Celnej przedłużył okres tego zawieszenia do czasu zakończenia postępowania karnego z zastrzeżeniem możliwości rozwiązania stosunku służbowego. Ten rozwiązany został decyzją Dyrektora Izby Celnej w Ł., utrzymaną w mocy decyzją Szefa Służby Celnej z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]. Organy ustaliły, że akt oskarżenia przeciwko P. Ł. skierowano do Sądu Okręgowego w Ł. w listopadzie 2012 r. Stosownie zaś do art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia, jeżeli nie ustąpiła przyczyna będąca podstawą zawieszenia.
P. Ł. pozostaje zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych od [...] kwietnia 2012 r. i nie ustąpiła przesłanka zawieszenia. Długotrwałe zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych dezorganizuje zaś funkcjonowanie służby i obciąża pozostałych funkcjonariuszy. Zwolnienie ze służby nie wyklucza jednak w przyszłości powrotu do Służby Celnej na poprzednich warunkach, co gwarantuje art.109 ustawy o Służbie Celnej w przypadkach w nim określonych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. Ł. zarzucił naruszenie przez organy przepisów art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, art. 61 § 4, art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 8 K.p.a. Podniósł, że nie otrzymał zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a Dyrektor Izby Celnej skrócił 14-dniowy termin, wynikający z art. 44 K.p.a., co uniemożliwiło mu udział w czynnościach procesowych. O toczącym się postępowaniu dowiedział się po jego zakończeniu, co utrudniło mu odniesienie się do jego ustaleń i rozstrzygnięcia. Ponadto nie uwzględniono ani jednego zgłoszonego przez niego wniosku dowodowego oraz nie dokonano analizy jego sytuacji osobistej i zawodowej.
W odpowiedzi Szef Służby Celnej wniósł o oddalenie skargi.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone decyzje nie zostały wydane z naruszeniem prawa. W okolicznościach sprawy zaistniały podstawy do zastosowania przez organy celne art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, ponieważ skarżący, jako funkcjonariusz celny był zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych przez okres co najmniej 12 miesięcy. Sąd podkreślił, że decyzja podejmowana na ww. podstawie ma charakter uznaniowy, przez co ograniczony jest także zakres sprawowanej przez Sąd kontroli, który bada tylko jej legalność, ale już nie celowość.
Następnie Sąd wskazał, że podstawę zwolnienia stanowił fakt upływu 12 miesięcy zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych oraz trwające postępowanie karne. Okres zawieszenia rozpoczął się na mocy decyzji Dyrektora Izby Celnej w Ł. wydanej na okres 3 miesięcy (od 2 kwietnia do 1 lipca 2012 r.); na mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. został on przedłużony do czasu zakończenia postępowania karnego. W dacie wszczęcia postępowania w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby łączny okres zawieszenia przekroczył 12 miesięcy, a postępowanie karne nadal się toczyło. Okoliczności te uprawniały do zwolnienia funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Powołany przepis stwarza możliwość zwolnienia ze służby tych funkcjonariuszy celnych, którzy - z uwagi na wyjątkowo długi okres zawieszenia i toczące się postępowanie karne, nie mogą pełnić służby do czasu jego zakończenia.
W dacie podejmowania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby, tj. 13 czerwca 2013 r., decyzje zawieszające go w pełnieniu obowiązków służbowych nie zostały w sposób prawomocny wyeliminowane z obrotu prawnego, nie ustąpiła również przyczyna zawieszenia. Organy w wystarczający sposób wykazały, że zawieszenie skarżącego w obowiązkach służbowych powoduje utrudnienia w organizacji pracy izby celnej, jako że rodzi konieczność zlecania dodatkowych zadań innym osobom pełniącym służbę, co prowadzi do dezorganizacji pracy i niemożności właściwego wykonywania nałożonych na Służbę Celną zadań. W Służbie Celnej nie można zatrudniać pracowników na zastępstwo. Zawieszenie funkcjonariusza celnego w wykonywaniu obowiązków prowadzi do faktycznej blokady etatu i nie pozwala na racjonalne wykorzystane tego stanowiska pracy. Stan ten godzi w interes społeczny i dobro służby, ponieważ zakłóca zdolność wykonywania zadań powierzonych tej formacji.
Zgłaszane zaś przez skarżącego w toku postępowania wnioski dowodowe mające wykazać brak winy w popełnieniu czynu zabronionego, oceniane pod kątem art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, były bezprzedmiotowe. Niemniej Sąd wojewódzki podkreślił, że ustawa ta pozwala, w razie zakończenia postępowania karnego wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa, na przywrócenie funkcjonariusza do służby.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł, reprezentowany przez adwokata P. Ł., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz orzeczenia o kosztach postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- 1. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez odniesienie się przez Sąd do zawartych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania jedynie w sposób ogólnikowy i zbiorczy, a także ograniczenie uzasadnienia wyroku w tym zakresie wyłącznie do wskazania, że postawione zarzuty "nie miały znaczenia dla meritum sprawy", podczas gdy Sąd ma obowiązek odniesienia się w sposób szczegółowy do wszystkich zarzutów skargi, a te miały znaczenie dla oceny legalności decyzji, ponieważ dotyczyły m.in. nieprawidłowości w zakresie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a także zakończenia postępowania oraz wadliwości uzasadnienia decyzji, a brak odniesienia się do tych kwestii uzasadnia przekonanie, że Sąd wydając rozstrzygnięcie nie dokonał oceny legalności rozstrzygnięcia we wskazanych aspektach;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy uzasadnienie decyzji Dyrektora Izby Celnej w Ł. miało charakter niepełny, nie odnosiło się do stanowiska strony wyrażonego w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r., a uzupełnienie uzasadnienia decyzji zawarte dopiero w piśmie organu z dnia [...] czerwca 2013 r., podczas gdy przepis art. 107 § 3 K.p.a. nie przewiduje uprawnienia do uzupełnienia przez organ treści decyzji w ramach odrębnego pisma organu;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Szef Służby Celnej niezasadnie oddalił wszystkie zgłoszone przez niego wnioski dowodowe pomimo, że okoliczności, których dotyczyły, powinny być wzięte pod uwagę i rozważone przez organ wydający rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego;
- 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 4 i art. 44 § 4 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy niezawiadomiono go prawidłowo o wszczęciu postępowania administracyjnego, wskutek czego został pozbawiony możliwości czynnego udziału w postępowaniu;
- 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 16 K.p.a. poprzez:
- a) oddalenie skargi pomimo, że wszczęcie, prowadzenie i zakończenie postępowania w sprawie nastąpiło bez uprzedniego wzruszenia ostatecznej decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] przedłużającej okres zawieszenia go w pełnieniu obowiązków służbowych i zwolnienia z wykonywania obowiązków do czasu zakończenia postępowania karnego,
- b) prowadzeniu postępowania administracyjnego zmierzającego do zwolnienia go ze służby pomimo braku prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania zażaleniowego w przedmiocie przywrócenia do Służby, a tym samym równoległe prowadzenie dwóch postępowań na podstawie tego samego stanu prawnego i tej samej podstawy prawnej.
Skarżący kasacyjne podniósł, że uzasadnienie wyroku winno być sporządzone z należytą starannością. Powinno wskazywać, że Sąd z zachowaniem należytej staranności zastanawiał się nad rozstrzygnięciem i pozwalać na zorientowanie się, czy przesłanki, na których oparto rozstrzygnięcie, były trafne. Tymczasem Sąd nie odniósł się do zarzucanej wadliwości uzasadnienia decyzji Dyrektora Izby Celnej w Ł., które było niepełne. Ponadto kontrola legalności decyzji uznaniowych winna wykazać, czy w procesie dochodzenia do podjęcia rozstrzygnięcia organ dochował przewidzianej przepisami procedury, czy materiał dowodowy został prawidłowo zgromadzony oraz czy uwzględniono całokształt okoliczności faktycznych sprawy. Oddalając zgłoszone przez niego wnioski dowodowe organ odwoławczy zaniechał zatem zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego, co przełożyło się na ustalenia faktyczne. Uzasadnienie decyzji nie ma zaś charakteru zindywidualizowanego, ponieważ w ich treści pojawia się argumentacja, którą zawarto również w decyzjach wcześniej wydanych w stosunku do innych funkcjonariuszy.
Nie powiadomiono go także o wszczęciu postępowania, ponieważ w okresie doręczania zawiadomienia był niedysponowany z powodu choroby, a z powodów rodzinnych przebywał poza Ł. Nie miał zatem możliwości zapoznania się z doręczonym pismem organu zawierającym zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie zwolnienia go ze służby. Poza tym już w dniu 4 maja 2012 r. wnioskował o kierowanie do niego korespondencji na adres domowy "zwykłym" listem poleconym, podczas gdy organ w toku postępowania zmienił rodzaj przesyłek na przesyłki polecone za potwierdzeniem odbioru, o czym nie został powiadomiony i czego nie mógł przewidzieć. Okoliczności te miały wpływ na jego prawo do udziału w postępowaniu.
W ocenie skarżącego kasacyjnie z uwagi na to, że wystąpił z wnioskiem o przywrócenie do służby nie można było w tym samym czasie wydać decyzji o zwolnieniu go ze służby, ponieważ sprawy te dotyczą tego samego stanu prawnego i tej samej podstawy prawnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 2017), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W rozpatrywanej sprawie podstawą skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd pierwszej instancji oddalił skargę skarżącego i zaakceptował ustalony przez organy celne stan faktyczny sprawy z naruszeniem art. 16, art. 44 § 4, art. 61 § 4, art. 77 § 1, 107 § 3 K.p.a. W skardze kasacyjnej zarzucono też naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na zbyt ogólnikowym sporządzeniu uzasadnienia i nieodniesieniu się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę P. Ł. na podstawie art. 151 P.p.s.a. nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Poddając kontroli zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, które czyniłyby wątpliwym stan faktyczny uwzględniony do wyrokowania i dlatego Sąd pierwszej instancji nie mógł swojemu orzeczeniu nadać kształtu określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Powołany przepis ma charakter wynikowy, którego naruszenie może być jedynie efektem naruszenia przez Sąd innych przepisów postępowania sądowego, które wykluczyłoby zastosowanie w sprawie art. 151 P.p.s.a.
Zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że w dacie wszczęcia postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby łączny okres zawieszenia przekroczył 12 miesięcy i nadal trwały przyczyny zawieszenia, gdyż postępowanie karne nie zostało zakończone. Sąd pierwszej instancji zaakceptował też stanowisko organów, że interes skarżącego w pozostawieniu go w Służbie Celnej nie mógł zyskać przewagi nad interesem i dobrem służby. Zaistniały, zatem przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił też, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że został on zgromadzony i rozpatrzony z dochowaniem art. 7, art. 11, art. 77 § 1 K.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji wypowiedział sie również, co do podniesionych w zarzutach skargi naruszeń przepisów postępowania uznając, że nie miały one istotnego znaczenia dla meritum sprawy, gdyż w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej nie ustala się winy skarżącego.
Dla prowadzenia postępowania w trybie ww. przepisu nie było też wymagane wzruszenie decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] czerwca 2012 r., przedłużającej okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych przez skarżącego kasacyjnie. Prowadzenie postępowania o przywrócenie do służby przez zakończeniem postępowania karnego miało w istocie na celu wydłużenie postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji wyjaśniono, że art. 109 ustawy o Służbie Celnej gwarantuje powrót do służby w przypadku umorzenia postępowania karnego, uniewinnienia, uchylenia prawomocnego wyroku skazującego. Taka informacja znalazła się też w decyzji organu drugiej instancji, która spełnia standardy określone w art. 107 § 3 k.p.a.
Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego jednoznacznie regulują sposoby doręczania korespondencji, które organy muszą przestrzegać i dlatego całkowicie bezzasadny jest zarzut nieuwzględnienia prośby skarżącego o doręczanie korespondencji zwykłym listem, gdyż organy zostałyby pozbawione potwierdzenia dokonania czynności doręczenia, co miałoby istotny wpływ na liczenie terminów i związanych z tym skutków procesowych. Dlatego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 44 § 4 K.p.a. jest niezasadny. Postanowienie o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie było skutecznie doręczone pełnomocnikowi skarżącego, dlatego też i ten zarzut nie mógł okazać się zasadny.
Skarżący, jako strona postępowania w pełni korzystała z praw procesowych, jakie wynikają z Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu jurysdykcyjnym, co potwierdza zgromadzony materiał dowodowy w sprawie.
Za nietrafny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (wyrok NSA 19.05.2017 r. I OSK 2291/15 dostępny na str. cbosa).
W uzasadnieniu ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił ponadto, że za pomocą art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. cbosa).
Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z ustaleniami Sądu I instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w żadnym razie nie czyniło niemożliwym weryfikacji przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.