Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1439/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. G. i Z. G. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] października 1994 r. nr [...] zatwierdzającej statut Wyższej Szkoły [...] w C. (obecnie [...]).
W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że wnioskodawcom nie przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Nie mają bowiem oni interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności kwestionowanej decyzji. Nie posiadali oni przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. również w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] października 1994 r. Zdaniem Ministra wnioskodawcy nie wykazali normy prawa, z której wynikałyby dla nich bezpośrednio określone prawa lub obowiązki, a pomiędzy ich sytuacją prawną a przedmiotem postępowania istniałoby rzeczywiste powiązanie. W momencie bowiem wpisu uczelni do rejestru nie byli oni związani żadnym stosunkiem prawnym z uczelnią.
Podstawą żądania wnioskodawców jest jedynie umowa cywilnoprawna zawarta z uczelnią w 2001 r. Zgodnie natomiast z przyjętym orzecznictwem, interes prawny w postępowaniu administracyjnym winien być oparty na konkretnym przepisie powszechnie obowiązującym prawa materialnego, przyznającym stronie konkretne indywidualne i aktualne korzyści.
Skargę na ostateczną decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] czerwca 2009 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. G. i Z. G., żądając jej uchylenia i zarzucając organowi naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię tj. art. 18 ust. 3 w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. oraz 157 § 2 k.p.a. Wskazali na skoncentrowanie się organu na kwestii legitymacji procesowej, przy braku odniesienia się do argumentów dotyczących nieważności decyzji zatwierdzającej statut oraz rozważenia kwestii wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności z urzędu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę na powyższą decyzję stwierdził, że istotą rozpoznawanej sprawy było ustalenie czy M. G. i Z. G. posiadali przymiot strony w rozumieniu art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i 156 § 1 k.p.a., gdyż posiadanie tego przymiotu uprawniało ich do skutecznego złożenia do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] października 1994 r. zatwierdzającej statut Wyższej Szkoły [...] w C..
Sąd I instancji w całości podzielił pogląd Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego odnośnie do faktu, że M. G. i Z. G. nie mają przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] października 1994 r., gdyż nie wykazali interesu prawnego. Skarżący wywodzą swój interes prawny z faktu zawarcia w 2001 r. z Wyższą Szkołą [...] w C. umowy kupna-sprzedaży nieruchomości w formie aktu notarialnego, która w ich ocenie nigdy nie powinna zostać zawarta z uwagi na naruszenia prawa, do których doszło przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższa okoliczność nie może stanowić podstawy do wywiedzenia przymiotu strony skarżących w postępowaniu nadzorczym. W rozpatrywanej sprawie uznać można, że po stronie skarżących występuje interes faktyczny w wycofaniu z obiegu prawnego decyzji z 1994 r. Jednak żaden interes faktyczny nie może być utożsamiany z interesem prawnym w rozumieniu art. 157 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a.
Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wnieśli M.G. i Z. G., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a." w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji przyjęcia braku interesu prawnego w złożeniu przez skarżących wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, pomimo istnienia takiego interesu po ich stronie, oraz
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji uznania prawidłowości działania organu administracji odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, przy braku podstaw do wydania decyzji administracyjnej o takiej treści.
W uzasadnieniu wskazano, że wbrew twierdzeniom Sądu skarżący posiadają nie tylko interes faktyczny, ale również prawny w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Edukacji Narodowej. Skarżący zawarli bowiem umowę sprzedaży nieruchomości rolnych z podmiotem, który działał w oderwaniu od przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Wyższa Szkoła [...] w C. przystąpiła do umowy sprzedaży, zawieranej w formie aktu notarialnego, bez właściwej opinii senatu uczelni, która to opinia była konieczna zgodnie z zapisami ówcześnie obowiązującej ustawy o szkolnictwie. Brak opinii senatu uczelni spowodowany był faktem, iż statut uczelni niepaństwowej jaką była wspomniana szkoła nie przewidywał utworzenia takiego organu. Doszło zatem do zatwierdzenia statutu uczelni wbrew wymogom nałożonym przez właściwą ustawę.
Skarżący żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, wskazują iż posiadają interes prawny w takim działaniu, bowiem stwierdzenie nieważności wspomnianej decyzji spowoduje otwarcie skarżącym drogi do unieważnienia umowy sprzedaży zbytych przez nich nieruchomości rolnych. Wskazują na art. 58 § 1 k.c. jako na przepis prawa materialnego, z którego skarżący wywodzą swój interes prawny. Podnoszą przy tym, iż o fakcie istnienia interesu prawnego decyduje wola osoby żądającej wszczęcia postępowania administracyjnego
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do unormowania art. 174 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami i biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
Zarzuty skargi kasacyjne ukierunkowane są na naruszenie przepisów postępowania. W przypadku obu zarzutów autor skargi kasacyjnej nie wykazał jednak, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli że między naruszeniem powyższych przepisów procesowych a treścią zaskarżonego wyroku Sądu zachodzi związek przyczynowy, a także nie uprawdopodobnił wpływu tego związku przyczynowego na treść orzeczenia sądu. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, przy konstruowaniu których nie wykazano, aby mogły one mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku i tym samym, że kształtowały one lub współkształtowały treść tego wyroku, nie mogą być uznane za usprawiedliwione (por. np. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., sygn. akt FSK 5/2004 – LexPolonica; wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., sygn. akt FSK 6/2004 – LexPolonica czy wyrok NSA z dnia 7 września 2004 r., sygn. akt FSK 112/2004 – LexPolonica). Na gruncie bowiem art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie takie naruszenie przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, może odnieść zamierzony skutek. Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, strona skarżąca kasacyjnie winna przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu na treść orzeczenia, a ponadto wykazania poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. Dopiero spełnienie tych warunków daje podstawę do rozważenia zasadności tego zarzutu przez Skład Orzekający. Już tylko z tego powodu żaden z zarzutów skargi kasacyjnej oparty na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie może być uwzględniony.
Zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art.28 k.p.a. jest niezasadny. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który stanowił podstawę prawną zaskarżonego wyroku, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy." Inne przepisy postępowania", których naruszenia, zdaniem autora skargi kasacyjnej, dopuścił się Sąd I instancji to art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a.
Zgodnie z treścią art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Oznacza to, że złożenie wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego nie powoduje automatycznie wszczęcia tego postępowania, ale wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dotyczącego m.in. istnienia po stronie wnioskodawcy przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dlatego też istotą kontrolowanego postępowania było dokonanie oceny, czy skarżący posiadają przymiot strony, umożliwiający im skuteczne złożenie w oparciu o treść art. 157 § 2 k.p.a. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] października 1994 r. zatwierdzającej statut Wyższej Szkoły [...] w C..
Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wspomniany interes prawny musi być indywidualnym interesem strony postępowania i dotyczyć jej bezpośrednio. Pojęcie interesu prawnego i jego zakres są przedmiotem bardzo bogatej literatury z zakresu prawa administracyjnego oraz obszernego orzecznictwa sądowego. Do podstawowych cech interesu prawnego, odróżnianego od interesu faktycznego, należy to, że interes ten musi być oparty na obowiązującej normie porządku prawnego. Może być to norma należąca do jakiejkolwiek gałęzi prawa. Konieczność oparcia interesu prawnego na obowiązującej normie oznacza jednocześnie, że interes ten nie może mieć charakteru pochodnego i nie może być wywodzony z jakiejkolwiek czynności prawnej.
Skarżący swój interes prawny upatrują w unieważnieniu umowy kupna sprzedały działki gruntu, zawartej pomiędzy nimi a Wyższą Szkołą [...] w C., co mogłoby nastąpić jako konsekwencja stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Edukacji Narodowej [...] października 1994 r. Wynika stąd jednoznacznie, a kwestia ta jest w doktrynie i w orzecznictwie bezsporna, że zawarcie umowy sprzedaży, jak również unieważnienie tej umowy, jest czynnością prawną a nie prawem wynikającym z konkretnej normy prawa. Oznacza to, że skarżący mają jedynie interes faktyczny.
W tych okolicznościach Sąd I instancji zasadnie stwierdził brak po stronie M. i Z. G. legitymacji do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego. Brak legitymacji doprowadził do oddalenia skargi i do pominięcia w rozważaniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wszelkich elementów merytorycznych sprawy. Z tego względu powyższy zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny.
Nie jest tym samym trafny zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 3 k.p.a., bowiem odmowa stwierdzenia nieważności na gruncie tego przepisu miała miejsce, a jej efektem była decyzja, na którą skargę zasadnie Sąd I instancji oddalił.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 p.p.s.a.