Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 21 lipca 2022 r. (sygn. akt II SA/Po 152/22) - orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 10 stycznia 2022 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 9 grudnia 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania J. M. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką na dziadkiem C. M..
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J.M., zaskarżając go w całości i podnosząc zarzuty naruszenia:
- prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy:
- poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.; dalej u.ś.r.) polegającą na:
- przyjęciu, że faktyczne sprawowanie przez odwołującą opieki nad niepełnosprawnym dziadkiem nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, iż dziadek ma dzieci, na których jako spokrewnionych w pierwszym stopniu spoczywa obowiązek alimentacyjny;
- uznaniu, że potencjalny obowiązek alimentacyjny dzieci względem wymagającego opieki dziadka bez względu na szczególne okoliczności wyprzedza obowiązek alimentacyjny wnuczki, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej konstatacji, iż w sytuacji odwołującej nie zaktualizował się wynikający z przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 2086 ze zm.; dalej K.r.o.) obowiązek alimentacyjny względem dziadka, co z kolei przesądziło o braku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i nieuprawnionym przyjęciu, że przepisy u.ś.r. pozwalają organowi na ustalanie możliwości i formy realizacji obowiązku alimentacyjnego przez osobę zobowiązaną a przez to wkraczanie w kompetencje zastrzeżone dla sądu powszechnego,
- błędnym uznaniu, że przy braku formalnego potwierdzenia stanu zdrowia w postaci orzeczenia o niepełnosprawności osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności ocena ich możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dziadkiem może być dokonana wyłącznie w aspekcie możliwości realizacji obowiązku alimentacji w formie świadczeń finansowych, a nie w odniesieniu do przyczyn obiektywnych odnoszących się do faktycznego sprawowania opieki,
- poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki,
- przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy:
- art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; "dalej k.p.a.") -poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez odwołującą i realnych możliwości sprawowania przez dzieci dziadka niepełnosprawnego opieki w zakresie wymaganym, stanem zdrowia osoby z niepełnosprawnością, a przez to nieuprawnione uznanie, że kryterium stopnia pokrewieństwa wyznaczające kolejność zobowiązania do alimentacji stanowi samo w sobie przeszkodę w nabyciu przez odwołującą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,
- art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. - z uwagi na brak adekwatnego uzasadnienia decyzji przejawiający się w niewyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca wnosiła o uchylnie w całości zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze.
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna, bowiem zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
W niniejszej sprawie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., wystąpiła wnuczka osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z niekwestionowanych zaś ustaleń faktycznych organów wynikało, że osoba ta – C.M. posiadał troje dzieci (które nie legitymowały orzeczeniem o niepełnosprawności) a ponadto pozostawał w związku małżeńskim z M.M., która również nie legitymowała się takim orzeczeniem.
Sąd I instancji, oddalając skargę J. M. na wskazaną na wstępie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 10 stycznia 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 9 grudnia 2021 r. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką na dziadkiem, podzielił pogląd organu odwoławczego, iż w sprawie nie ziściła się przesłanka, wynikająca z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r., pozwalająca przyznać wnuczce rzeczone świadczenie. Stanowisko swoje w tym zakresie Sąd Wojewódzki uzasadniał zaś tym, że skoro C.M. posiadał dwie córki i syna, to osoby te, jako spokrewnione w pierwszym stopniu, mogły - w świetle zgromadzonego o materiału dowodowego - sprawować nad nim opiekę, zwłaszcza, że żona C.M. wprawdzie nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale ze względu na jej stan zdrowia Sąd podzielił pogląd organu, że z tego powodu nie mogła sprawować opieki nad mężem a co uzasadniało brak powołania się przez organ na przesłankę wynikającą z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r.
W związku z powyższym, skład orzekający pragnie wyjaśnić, iż zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- matce albo ojcu,
- opiekunowi faktycznemu dziecka,
- osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 1a w/w ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Po myśli natomiast art. 17 ust. 5 pkt 2 a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Treść wyżej przytoczonych przepisów jest, w ocenie składu orzekającego, w pełni czytelna i nie budzi żadnych wątpliwości językowych. Z ich konstrukcji wynika zaś, że wystąpienie przesłanki negatywnej, o której mowa w ostatnim z cytowanych przepisów wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przede wszystkim zwrócić należy także uwagę, że po wydaniu zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 14 listopada 2022 r. podjął - w składzie siedmiu sędziów - uchwałę (sygn. akt I OPS 2/22), w której m. in. stwierdził, iż warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).
Uzasadniając swoje stanowisko skład poszerzony w szczególności stwierdził, iż akceptuje tezę, że wykładnia prawa powinna mieć charakter kompleksowy, to jest powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej możliwości interpretacyjnej. Jednocześnie jednak stwierdził, że waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić konieczność modyfikacji zastosowanych przesłanek. W związku z tym skład poszerzony dokonał analizy treści omawianego uregulowania zawartego w ustawie o świadczeniach rodzinnych w kontekście przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i doszedł do przekonania, że odesłanie, zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zakresie szerszym, niż to wynika z tego odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 k.r.o. i przyjęte w nim przesłanki wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego.
Wobec tego skład poszerzony uznał, iż w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.
Ponadto, mając na uwadze kolejny kontekst systemowy, jaki stanowiła w tym przypadku analiza rozwiązania ustalonego w oparciu o brzmienie nadane spornej regulacji prawnej przez prawodawcę w odniesieniu do standardów konstytucyjnych, skład poszerzony stwierdził, że nie można było w tym przypadku uznać, by tego rodzaju regulacja prawna w sposób rażący i oczywisty je naruszała. W szczególności dotyczyło to zaś art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Świadczenie pielęgnacyjne – jak podkreślił skład poszerzony – jest bowiem wprawdzie instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, tym niemniej obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. Wprowadzenie zatem przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca, świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił zaś katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały więc ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Natomiast w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r.
Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane – zdaniem składu poszerzonego - nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.
Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca – jak podkreślił skład poszerzony - był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą.
Taka regulacja nie była także sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.
Poglądy te w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie.
Odnosząc zaś powyższe do jej stanu, wskazać należy, iż – jak na wstępie to podnoszono – dziadek skarżącej C. M. pozostawał w związku małżeńskim a okolicznością bezsporną było, że jego żona nie posiadała orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W świetle zatem przyjętej w cytowanej wyżej uchwale wykładni prawa materialnego, to właśnie wystąpienie tej negatywnej przesłanki określonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r. stanowiło podstawę do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnuczce niepełnosprawnego. Sąd I instancji błędnie więc uznał, iż przepis ten nie miał w sprawie zastosowania za uwagi na zły stan zdrowia żony niepełnosprawnego uniemożlwiający jej z przyczyn obiektywnych sprawowanie opieki nad mężem, wskazując jako podstawę odmowy przyznania świadczenia art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, skoro uregulowanie zawarte w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. również stało na przeszkodzie uwzględnieniu wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i w konsekwencji prowadziło do wydania decyzji o odmowie jego przyznania.
Z tych też przyczyn zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie mógł w realiach rozpoznawanej sprawy odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku i decyzji wydanych przez organy. Nadmienić zaś wypada, że jeśli stan zdrowia małżonki osoby niepełnosprawnej uniemożliwia jej w tej sprawie sprawowanie opieki nad mężem to winna wystąpić o wydanie jej stosownego orzeczenia.
W konsekwencji zatem w takiej sytuacji straciły w ten sposób na znaczeniu zarzuty procesowe, gdyż przy zastosowaniu powyższej wykładni prawa materialnego zbędne było, postulowane przez skarżącą, uzupełnianie materiału dowodowego i dokonywanie jego oceny co do możliwości faktycznych sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem przez dzieci.
Niezrozumiały natomiast był zarzut (cyt.): "zastosowania normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.o.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki". Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji przyznał bowiem rację stronie skarżącej, iż w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 powstanie niepełnosprawność osoby wymagającej opieki po 18 roku życia nie mogło stanowić przesłanki do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia a Sąd Wojewódzki tego poglądu w zaskarżonym wyroku nie zanegował.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.