Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1597/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. B. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 621/11 uchylił decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] listopada 2010 r. o odmowie przyznania B. B. świadczenia specjalnego.
Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Prezesa Rady Ministrów, w dniu 4 stycznia 2012 r. wydał wyrok o sygn. akt I OSK 1951/11, którym oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził m.in., że Sąd I instancji dokonał prawidłowej interpretacji postanowień art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.). Na podstawie tego przepisu, Prezes Rady Ministrów "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" może przyznać przedmiotowe świadczenie na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Przyznanie tego świadczenia nie jest uzależnione od spełnienia określonych warunków formalnych dotyczących wieku lub stanu zdrowia. Prezes Rady Ministrów ma prawo w sposób zindywidualizowany określić, czy konkretny przypadek należy uznać za przypadek "szczególnie uzasadniony", przy czym jego swoboda nie oznacza dowolności.
Nie jest sporne w sprawie, że jako przypadek "szczególnie uzasadniony", uprawniający do przyznania świadczenia specjalnego, została uznana katastrofa lotnicza pod Smoleńskiem. Organ dokonał wyboru kryteriów podmiotowych, którymi kierował się rozstrzygając o przyznaniu tego świadczenia, biorąc pod uwagę postanowienia uchwały Rady Ministrów nr 52/2010 z dnia 12 kwietnia 2010 r. w sprawie zwiększenia wydatków budżetowych z przeznaczeniem na sfinansowanie pomocy rodzinom ofiar tragicznego wypadku lotniczego pod Smoleńskiem. Rada Ministrów w tej uchwale dała tym samym wyraz uznaniu administracyjnemu i swej woli przeznaczenia świadczenia specjalnego podmiotom wchodzącym w zakres normatywny pojęcia "rodzina". Organ uznał, że świadczenie specjalne może być przyznane tylko członkowi rodziny, a skarżąca warunku tego nie spełnia. Z tą konstatacją nie można się zgodzić, gdyż uchwała nie odwołuje się wprost do pojęcia "członka rodziny", lecz wskazuje, że chodzi o sfinansowanie pomocy rodzinom ofiar tragicznego wypadku lotniczego.
W procesie konkretyzacji normy prawa materialnego organ zobowiązany jest wyłącznie do zastosowania przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Przedmiotowa uchwała, jako akt obowiązujący wyłącznie jednostki organizacyjnie podległe, nie może stanowić podstawy decyzji, jak i nie może determinować w procesie interpretacji i rekonstrukcji norm prawa materialnego powszechnie obowiązującego.
Mając na względzie dyskrecjonalność kompetencji w zakresie przyznawania świadczenia specjalnego, Prezes Rady Ministrów powinien dokonać rozstrzygnięcia w oparciu o szersze spektrum normatywne, biorąc pod uwagę, oprócz przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o rentach i emeryturach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) także m.in. postanowienia ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych pojęcie rodziny na gruncie tej ustawy. Organ powinien również wziąć pod uwagę reguły inferencyjne wykładni w postaci odwołania się do wiążących Rzeczpospolitą Polską, na podstawie art. 9, art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP, norm prawa międzynarodowego, a zwłaszcza postanowień Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz orzecznictwa Trybunału Praw Człowieka.
Organ, analizując przesłanki podmiotowe przyznania przedmiotowego świadczenia, powinien wziąć pod uwagę, że śmierć partnera w katastrofie lotniczej pod Smoleńskiem spowodowała de facto przerwanie życia rodzinnego i emocjonalnego skarżącej i miała ujemny wpływ na jej sytuację materialno-bytową.
Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Prezes Rady Ministrów, odmówił B. B. przyznania renty specjalnej.
Organ w uzasadnieniu skargi podał m.in., że D. J., który zginął w katastrofie lotniczej pod Smoleńskiem był od 25 lat partnerem życiowym wnioskodawczyni. Ww. na dzień zgonu pozostawał w związku małżeńskim z W. J., z którą miał dwóch dorosłych synów – J. i P. Jh. Wnioskodawczyni ze związku małżeńskiego z M. B. ma dwie dorosłe córki. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w J. przekazał informacje, że wnioskodawczyni nie korzystała i nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej. Mieszka w domu jednorodzinnym, będącym jej własnością. Posiada prawo do emerytury w wysokości 1.126,23 zł netto, a swoje stałe miesięczne wydatki oszacowała na ok. 700 zł miesięcznie.
Prezes Rady Ministrów zakwalifikował katastrofę lotniczą pod Smoleńskiem jako zdarzenie nadzwyczajne, jednakże ograniczył podmiotowo krąg osób ubiegających się o przyznanie przedmiotowego świadczenia do osób, których uprawnienia do emerytury lub renty wynikają wprost z systemu ubezpieczeń społecznych. Wnioskodawczyni nie należy do tego kręgu i oczekuje, że renta specjalna umożliwi jej udzielenie pomocy finansowej dorosłej córce.
Organ podkreślił, że bezpośrednio po katastrofie lotniczej pod Smoleńskiem, intencją Prezesa Rady Ministrów było wsparcie w formie rent specjalnych przede wszystkim osieroconych przez ofiary tej katastrofy dzieci oraz rodzin wielodzietnych, nie zaś wszystkich osób w jej wyniku pokrzywdzonych, w tym osób, które prowadziły wspólne gospodarstwo domowe. Rozszerzenie kręgu osób uprawnionych naruszyłoby zarówno normy etyczne, jak i interes społeczny. Skala sprzeciwów obywateli skierowanych do Prezesa Rady Ministrów zarówno w 2010 r., jak i w latach następnych, wyrażających dezaprobatę przyznawania renty specjalnej rodzinom ofiar katastrofy lotniczej pod Smoleńskiem jest wyrazem powszechnego niezadowolenia z zastosowania tej formy pomocy i potwierdza konieczność bezwzględnego ograniczenia kręgu osób, którym przedmiotowe świadczenie może zostać przyznane. Renta specjalna nie stanowi odszkodowania bądź zadośćuczynienia za doznane krzywdy i cierpienia, co wielokrotnie zostało potwierdzone w orzecznictwie sądów administracyjnych. Praw w tym zakresie wnioskodawczyni może dochodzić na drodze postępowania cywilnego.
Pełnomocnik B. B. w dniu 1 czerwca 2012 r. skierował do Prezesa Rady Ministrów wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Prezes Rady Ministrów, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia 16 maja 2012 r.
Organ w uzasadnieniu decyzji podał m.in., że w przypadku katastrofy lotniczej pod Smoleńskiem został precyzyjnie określony krąg osób, którym Prezes Rady Ministrów postanowił udzielić dodatkowego wsparcia w formie rent specjalnych. Tą formą pomocy zostali objęci jedynie ci, których uprawnienia do emerytury lub renty wynikają wprost z systemu ubezpieczeń społecznych, a jednocześnie grupa ta została zawężona do dzieci, które nie osiągnęły 25 lat życia, rodzin wielodzietnych, osób niepełnosprawnych oraz osób długotrwale bezrobotnych, które nie posiadały własnego źródła dochodu i nie spełniały wymogów formalnych do uzyskania świadczeń emerytalno-rentowych przyznawanych na zasadach ogólnych. B. B. – nawet w przypadku spełnienia kryterium uprawnień wynikających wprost z systemu ubezpieczeń społecznych, czyli zgodnie ze stwierdzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznanie jej za rodzinę zmarłego D. J. – nie należy do żadnej z dookreślonych grup.
W niniejszej sprawie nie można utożsamiać pomocy Rządu udzielonej rodzinom ofiar tragicznego wypadku lotniczego pod Smoleńskiem w formie specjalnych zasiłków celowych, gdzie podstawą prawną do ich wypłaty jest art. 17 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) z rentami specjalnymi przyznawanymi przez Prezesa Rady Ministrów na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o rentach i emeryturach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
B. B., jako wspólnie gospodarująca ze zmarłym D. J. miała możliwość ubiegania się o jednorazową pomoc finansową lub wystąpienia o podział kwoty 40.000 zł wypłaconej J., J. dorosłemu synowi zmarłego. Wbrew twierdzeniu skarżąca uzyskała pomoc analogiczną jak i inne rodziny ofiar katastrofy, tzn. nie poniosła kosztów związanych z organizacją uroczystości, które wyniosły 32.945,63 zł, jak również szereg innych kosztów, mających na celu upamiętnienie ofiar katastrofy, które zostały poniesione przez budżet Państwa.
B. B., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2012 r.
Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd I instancji wskazał, że uznaniowy charakter decyzji, wydanej na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) nie wyklucza wprawdzie, sam przez się, jej sądowej kontroli, ale oznacza, iż kontrola ta sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności.
Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza kontrolą sądowoadministracyjną. Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wykraczając poza granice określone w cytowanym powyżej art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując oceny zaskarżonej decyzji w omówionym wyżej zakresie, nie stwierdził, aby naruszała ona prawo w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie. Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.
Odnosząc się do brzmienia art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych Sąd wskazał, że dotychczasowe orzecznictwo administracyjne łączy znaczenie określenia "szczególnie uzasadnionego przypadku" z wybitnymi zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej, czy też politycznej, a nadto ze zdarzeniami losowymi. Świadczenie przewidziane w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ma charakter wyjątkowy. Ta wyjątkowość świadczenia wyklucza dopuszczalność stosowania tej instytucji jako instytucji powszechnej oraz przesądza, że omawiane świadczenie może być przyznane tylko w rzeczywiście wyjątkowych, nadzwyczajnych sytuacjach.
W związku z tym nie może być ono traktowane ani jako pomoc dla wszystkich członków rodzin ofiar katastrofy samolotu pod Smoleńskiem, ani jako rekompensata czy odszkodowanie za śmierć najbliższych. Dla przyznania przedmiotowego świadczenia specjalnego konieczne jest wystąpienie dwóch przesłanek, tj. szczególnych zasług wnioskodawcy w jakiejś dziedzinie bądź szczególnych zdarzeń losowych oraz jego złej sytuacji materialnej.
Sąd stwierdził, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezes Rady Ministrów przed podejmowaniem decyzji o przyznaniu rent specjalnych określił krąg podmiotów uprawnionych do przedmiotowego świadczenia. W ocenie Sądu takie działanie organu było w pełni uzasadnione. Z uwagi na rozmiar tragedii duża grupa osób znalazła się w bardzo trudnej sytuacji życiowo-bytowej. Jednakże nie wolno zapominać, że renty specjalne są wypłacane ze środków budżetowych, którymi należy dysponować w sposób racjonalny, zaś B. B. pośrednio skorzystała z pomocy Państwa w tak trudnej dla niej chwili, nie ponosząc żadnych kosztów związanych z pogrzebem D. J. W sprawie bezspornym jest, że śmierć partnera skarżącej w katastrofie lotniczej pod Smoleńskiem stanowiła zdarzenie losowe o charakterze szczególnym.
Należy jednak zgodzić się z organem, że w kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" okoliczność ta nie mogła być oceniana w oderwaniu od aktualnej sytuacji socjalno-bytowej wnioskodawczyni.
Sąd uznał, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby sytuacja materialna skarżącej po śmierci partnera uległa drastycznemu pogorszeniu i aby obecnie znajdowała się ona w szczególnie trudnej sytuacji bytowej. Należy mieć bowiem na uwadze, że skarżąca pobiera świadczenie emerytalne w wysokości znacznie przekraczającej kwotę najniższej emerytury i renty oraz kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania pomocy socjalnej. Strona mieszka w domu jednorodzinnym stanowiącym jej własność. Tym samym posiada stały dochód oraz ma zapewnione odpowiednie warunki mieszkaniowe.
Sąd uznał więc, że Prezes Rady Ministrów należycie wykazał, że w niniejszej sprawie decyzja o odmowie przyznania przedmiotowego świadczenia jest uzasadniona. W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono wszystkie istotne okoliczności sprawy, Sąd nie może zatem skutecznie zarzucić organowi administracji naruszenia art. 82 ust. 1 wskazanej powyżej ustawy poprzez wydanie decyzji odmawiającej przyznanie świadczenia. Ocena bowiem okoliczności zaistnienia przesłanek przyznania świadczenia specjalnego należy do organu, przy czym nie wystarczy subiektywne odczucie osoby zainteresowanej o zaistnieniu szczególnego przypadku, gdyż organ jest obowiązany kierować się kryteriami obiektywnymi. Zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, zaś organ prawidłowo zastosował zasady uznania administracyjnego, czego dowodem jest dogłębna analiza sprawy i argumentacja zawarta w uzasadnieniu decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. B..
Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- 1) art. 153 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, poczynionych zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, skutkujące uznaniem, że B. B. nie należy do kręgu osób uprawnionych do uzyskania renty specjalnej po D. J., a nadto że sytuacja bytowa w jakiej się znalazła nie wypełnia przesłanki złej sytuacji materialnej, podczas gdy z wskazań poczynionych już w niniejszej sprawie wynika wprost, iż organ miał skoncentrować się wokół kwestii braku związania co do oceny, kogo uważa się za członka rodziny w rozumieniu art. 62 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i odniesienia się do definicji "osoby najbliższej" wyrażonej w ustawie Kodeks karny, w tym konieczności dokonania wykładni systemowej oraz, że sam fakt posiadania przez skarżącą określonych środków utrzymania nie wyłącza automatycznie możliwości przyznania świadczenia specjalnego, a winno być uwzględnione przy określeniu jego wysokości, a nadto, że w sprawach pozostawionych przez przepisy prawa materialnego uznaniu administracyjnemu, nie stoi na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji w realizacji przyznanego potencjalnie uprawnienia, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy w sprawie wystąpiły inne naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, 77 i 80 k.p.a. polegające na błędnym dokonaniu oceny zebranego materiału dowodowego, skutkującego stwierdzeniem, że:
- a) krąg podmiotów, którym Prezes Rady Ministrów postanowił udzielić dodatkowego wsparcia w formie rent specjalnych został precyzyjnie określony, w szczególności został ograniczony poprzez wskazanie, iż pomoc skierowana jest wyłącznie do osób, których uprawnienia do emerytury lub renty wynikają wprost z ubezpieczeń społecznych, a jednocześnie grupa ta zawężona została do dzieci, które nie osiągnęły 25 lat życia, rodzin wielodzietnych, osób niepełnosprawnych oraz osób długotrwale bezrobotnych – podczas gdy w treści uchwały nr 52/2010 Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2010 r. wskazane zostało wyłącznie, iż zwiększone wydatki budżetowe przeznaczone są na sfinansowanie pomocy rodzinom ofiar tragicznego wypadku lotniczego pod Smoleńskiem, natomiast zgodnie z wiążącym ustaleniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, iż B. B. winna być uznana za rodzinę D. J.;
- b) organ administracji nieprawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy uznając ostatecznie, że renta w wysokości 1.217,58 zł, a także pogorszenie sytuacji bytowej mojej Mocodawczyni, jaka nastąpiła na skutek śmierci D. J. nie wypełnia przesłanki złej sytuacji materialnej, w jakiej znalazła się B. B., co doprowadziło do odmowy przyznania jej renty specjalnej, a nadto jest sprzeczne z wyrażonym w niniejszej sprawie poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, bowiem sam fakt posiadania przez skarżącą określonych środków utrzymania nie wyłącza automatycznie możliwości przyznania świadczenia specjalnego, a winno być uwzględnione przy określeniu jego wysokości;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi na decyzję Prezesa Rady Ministrów, podczas gdy w sprawie wystąpiły inne naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie art. 7 k.p.a. skutkujące jego niezastosowaniem, podczas gdy w sprawach pozostawionych przez przepisy prawa materialnego uznaniu administracyjnemu, nie stoi na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji w realizacji przyznanego potencjalnie uprawnienia, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony;
- 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi na decyzję Prezesa Rady Ministrów, podczas gdy organ administracji wydając decyzję w sprawie stosując wykładnię tej normy przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny powinien był zastosować art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i przyznać świadczenie specjalne w odpowiedniej wysokości B. B.;
- 5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i sporządzenie uzasadnienia wyroku, niespełniających wymagań określonych w tym przepisie, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w treści uzasadnienia nie odniósł się do wszystkich zarzutów wskazanych w skardze, a przede wszystkim nie wskazał, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a., który to zarzut został wskazany w skardze.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ zastosował się do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonej w uprzednim wyroku Sądu.
Przede wszystkim organ uznał, że skarżąca B. B. należy do kręgu osób najbliższych D. J. Wynika to wprost z rozważań organu dotyczących uzyskania przez rodziny ofiar katastrofy pomocy ze strony Państwa, tak w pokryciu kosztów związanych z pogrzebem, upamiętnieniu ich pamięci, jak również bezpośredniej pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego. Organ więc wskazał, że skarżąca jako rodzina D. J. mogła ubiegać się o taki zasiłek. Fakt, że organ odniósł się również do kwestii szczególnego charakteru powołanego przepisu art. 82 ust. 1 ww. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie oznacza, że naruszył powołany przepis art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podkreślić bowiem należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat ugruntowany jest pogląd, iż unormowania zawarte w powyższym przepisie mają charakter wyjątkowy, mające za zadanie polepszenie sytuacji materialnej osób, których szczególne zasługi dla życia społecznego uzasadniają odstępstwo od ogólnie przyjętych zasad przyznania tego rodzaju świadczenia.
Takie też stanowisko prezentuje w tej kwestii Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt P 38/05). Przepis ten stanowi bowiem, że Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Jest to uprawnienie Prezesa Rady Ministrów, który ma prawo w sposób swobodny określać, czy konkretny przypadek jest szczególnie uzasadniony. Ponieważ w tej sprawie wydaje decyzję administracyjną, to z oczywistych względów związany jest zasadami postępowania administracyjnego.
Bezsporne jest, iż Prezes RM uznał katastrofę lotniczą pod Smoleńskiem jako okoliczność mogącą stanowić podstawę przyznania świadczenia specjalnego, korzystając w tym zakresie ze swojego ustawowego uprawnienia, ale tym samym rozszerzając dotychczasowe kryteria, o których była mowa wyżej. Nie oznacza to jednak, że generalnie wszystkie osoby bliskie ofiar katastrofy uzyskują to świadczenie. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 stycznia 2012 r. nie przesądził kwestii przyznania skarżącej tego świadczenia. Jak to bowiem słusznie wskazał Sąd I instancji sądowa kontrola decyzji mającej charakter uznaniowy sprowadza się do badania kwestii związanych z przedmiotowością przeprowadzenia postępowania w jego wszystkich aspektach i oceny czy przy rozstrzyganiu sprawy nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego.
Sąd administracyjny w takim też zakresie wypowiedział się w tej sprawie, przesądzając, że skarżąca należy do kręgu osób bliskich D. J. i z tego względu, co do zasady ma prawo uzyskać przedmiotowe świadczenie.
Należy podkreślić, że poprzednio rozstrzygając wniosek, organ uznał, że skarżąca nie jest rodziną D. J., a co za tym idzie nie przysługuje jej świadczenie specjalne. Takie stanowisko spowodowało, że sprawa nie była rozpatrywana we wszystkich jej aspektach. Natomiast obecnie organ, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, przedstawił okoliczności, które uzasadniały odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Jak to już podniesiono wyżej Prezes Rady Ministrów uznał katastrofę lotniczą pod Smoleńskiem za zdarzenie losowe uzasadniające przyznanie świadczenia specjalnego.
Jednocześnie jednak określił krąg podmiotów uprawnionych do jego uzyskania. Bezsporne jest, iż skarżąca nie spełniając przyjętych kryteriów, nie należała do tych podmiotów. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organ posiadał kompetencje do sprecyzowania zasad przyznawania świadczeń specjalnych. Wprawdzie, jak to słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, zasady te nie zostały zawarte w powołanej uchwale Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2010 r. nr 52/2010, ale fakt ten nie ma znaczenia dla oceny samej możliwości przyjęcia określonych zasad przyznania świadczenia. Zasady te zostały jasno sprecyzowane i nie budziły wątpliwości co do ich społecznego aspektu. Oczywiście przyjęcie tych zasad nie może oznaczać, że osoby spoza określonego kręgu, nie mogą ubiegać się o uzyskanie świadczenia specjalnego. Jednakże jego przyznanie uzależnione jest, zgodnie z art. 82 ust. 1, od wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku i nie może opierać się jedynie na fakcie śmierci osoby bliskiej w tak tragicznych i wyjątkowych okolicznościach.
Organ odmawiając przyznania skarżącej świadczenia specjalnego uznał, że nie występują tutaj jakieś szczególne okoliczności, uzasadniające jego przyznanie. Nie można zarzucić Sądowi I instancji, iż nie dostrzegł przekroczenia przez organ granic uznania administracyjnego, bowiem do takiego przekroczenia nie doszło. Bezsporne jest, iż skarżąca otrzymuje emeryturę, jest też właścicielką domu jednorodzinnego. Niezależnie więc od wysokości emerytury, posiada stałe źródło utrzymania i określony majątek.
Należy zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że w wyniku tragicznej śmierci partnera życiowego, pogorszyła się jej sytuacja, także materialna. Jednakże skarżąca nie wykazała jakie to szczególne okoliczności w których się znalazła świadczą o konieczności przyznania właśnie skarżącej świadczenia specjalnego. W tej sytuacji należy uznać, że Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż organ nie dopuścił się naruszenia przepisu dotyczącego granic uznania administracyjnego.
Podkreślić również należy, że świadczenie przyznane na podstawie art. 82 ust. 1 ww. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie ma charakteru odszkodowawczego, więc nie służy wyrównaniu krzywdy czy też uszczerbku.
Ponadto stwierdzić należy, że organ nie naruszył art. 7 k.p.a. Jeżeli bowiem brak jest ustawowej przesłanki do przyznania danego świadczenia, to z oczywistych względów wniosek strony nie może zostać pozytywnie załatwiony i to niezależnie od tego czy sprzeciwia się temu interes społeczny, czy też nie.
Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.
Biorąc pod uwagę sytuację skarżącej odstąpił na podstawie art. 207 § 2 ww. ustawy, od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.