Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 16 listopada 2017 r, sygn. akt: II SA/Wa 1225/17 odrzucił skargę J.K. i K.K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy z dnia [..] maja 2017 r., nr [..] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania wniosku o najem lokalu mieszkalnego.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że wniosek skarżących nie dotyczył zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, lecz wstąpienia w stosunek najmu lokalu mieszkalnego po poprzednim najemcy, zatem podstawą uchwały Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy z dnia [..] maja 2017 r., nr [..] był przepis § 31 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, określający zasady wynajmu lokali znajdujących się w dyspozycji Miasta. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o zawarcie z nią umowy najmu lokalu po jego opuszczeniu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy ma cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu, nie rodzi zaś po stronie organu obowiązku zawarcia umowy ani uprawnienia strony do żądania nawiązania stosunku najmu. Uchwała taka jest wyrazem oświadczenia woli, stanowi odpowiedź na propozycję dotyczącą zawarcia najmu, nie jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.
W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia J.K. i K.K. zarzucili naruszenie:
- art. 3 § 2 pkt 6 w związku z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) zwanej dalej p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i uznanie że w sprawie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, podczas gdy wniosek dotyczył szeroko pojętego uregulowania uprawnień do lokalu i został rozstrzygnięty władczo przez organ jednostki samorządu terytorialnego aktem z zakresu administracji publicznej, w związku z czym brak jest podstaw, by odmawiać skarżącym ochrony sądowoadministracyjnej z uwagi na oznaczenie wniosku jako wnoszonego w związku ze śmiercią najemcy, skoro formularz przedstawiony skarżącym nie zawierał rubryki umożliwiającej złożenie wniosku o uznanie za najemcę w oparciu o dyspozycję art. 30 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego,
- naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie i odrzucenie skargi w sytuacji, gdy jest ona dopuszczalna.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o:
- rozpoznanie sprawy na rozprawie,
- przeprowadzenie dowodu z dokumentu – pisma skierowanego do skarżącej przez Urząd m.st. Warszawy Biuro Polityki Lokalowej, na okoliczność wskazania przez organ, że skarżącym przysługuje skarga do sadu administracyjnego,
- uchylenie postanowienia w całości i rozpoznanie skargi lub przekazanie jej do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
- zasądzenie kosztów postępowania,
- rozważenia odroczenia rozpoznania sprawy i przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, a mianowicie rozstrzygnięcia, czy w sytuacji, gdy lokal będący formalnie w dyspozycji organów, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego, który to lokal faktycznie po zmianie ustrojowej przestał spełniać funkcje mieszkania służbowego i nie był od kilkudziesięciu lat i nie jest obecnie potrzebny celem zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy tych organów, w wyniku czego po ustaleniu formalnego dysponowania lokalem przez taki organ, został on natychmiast zwrócony przez ten organ do zasobu mieszkaniowego gminy, do osób zajmujących taki lokal stosuje się przepis art. 30 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stan faktyczny sprawy, a więc brak podmiotowego prawa do domagania się zawarcia umowy, jest podobny jak w sytuacji, w której Naczelny Sąd Administracyjny uznał (uchwała z dnia 21 lipca 2008 r., I OPS 4/08), że uchwała zarządu dzielnicy miasta odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zdaniem skarżących kasacyjnie nie ma podstaw, by różnicować sytuację wnioskodawców ubiegających się o najem w zależności od podstawy tego wniosku, istotne jest zaś, że sprawy lokalowe dotyczące najmu są rozstrzygane w określonej procedurze, poddawane ocenie pod kątem spełnienia przesłanek wynikających z aktu prawa miejscowego i złożenie oświadczenia woli w rozumieniu prawa cywilnego zawsze poprzedzone jest aktem z zakresu administracji publicznej. Stanowisko to zostało poparte postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2017 r., I OSK 797/17, w którym Sąd stwierdził, że akt w przedmiocie stwierdzenia spełnienia przez osobę kryteriów do zamiany lokalu komunalnego stanowi akt wskazany w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.
Skarżący kasacyjnie podnieśli, że skoro akt Zarządu Dzielnicy został wydany w oparciu o § 24 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., to Sąd bezzasadnie przyjął, że wniosek nie dotyczył zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu. Zajęcie stanowiska, że przy spełnieniu przesłanek określonych w § 31 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. i domaganiu się zawarcia umowy najmu przez daną osobę, odmowa zawarcia z nią umowy nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej pozbawiłaby osoby wnioskujące ochrony i czyniłaby decyzję organów całkowicie arbitralną.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Dzielnicy Mokotów wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, zrzekając się rozprawy. W uzasadnieniu pisma organ podniósł, że niezależnie od formy, jaką przyjął wniosek, dotyczył on najmu lokalu nr [..] przy [..] w W., czyli lokalu oznaczonego. W związku z tym był rozpatrywany na podstawie § 31 i § 47 uchwały nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r., uregulowanie to nie odnosi się do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu, a jedynie dopuszcza możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo w chwili śmierci najemcy przez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu, co potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do przepisu art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Znajdując podstawę do zastosowania tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Skarga kasacyjna została oparta o zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia przepisu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. przez niezastosowanie oraz naruszenie przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Przypomnieć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).
W skardze kasacyjnej wskazano na błędne zastosowanie przepisu określającego kompetencje Sądu do odrzucenia skargi w przypadku stwierdzenia braku właściwości sądu do jej rozpoznania. Tego typu przepisy, jak wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z rozstrzygnięcia Sądu wynika, że nie znalazł podstaw do uznania, że sprawa może być rozpoznana w oparciu o przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to nie można Sądowi odrzucającemu skargę zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanych przez Sąd I instancji norm prawnych. Naruszenie tego typu przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14), których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie powołano. Brak takich odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14).
W skardze kasacyjnej odrębnie zarzucono naruszenie przepisu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. przez odmowę kontroli uchwały Zarządu Dzielnicy Mokotów z dnia [..] maja 2017 r., nr [..] o odmowie zakwalifikowania wniosku o najem w drodze umowy po śmierci najemcy, zajmowanego lokalu nr [..] przy [..] w W. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis paragrafu drugiego art. 3 p.p.s.a. dotyczy zaś kognicji sądów administracyjnych do rozstrzygania skarg na określone w nim kategorie spraw (pkt 1-9). Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1636/11, LEX nr 1145065; z dnia 7 lipca 2011 r., II OSK 745/11, LEX nr 1083687). Jednakże mimo, że art. 3 p.p.s.a. ma zasadniczo charakter ustrojowo-procesowy i bezpośrednio nie podpada wprost pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069).
Zarzut naruszenia przepisu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. powiązano wprawdzie z zarzutem naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. odnoszącego się do uprawnienia wniesienia skargi do sądu administracyjnego w przypadku, gdy wnoszący ma w tym interes prawny, jednakże w realiach niniejszej sprawy zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że naruszenia interesu prawnego skarżący kasacyjnie dopatrują się w odmowie rozpatrzenia ich skargi na uchwałę Zarządu Dzielnicy Mokotowa odmawiającą zawarcia umowy najmu w oparciu o § 31 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Podstawą orzeczenia Sądu nie było jednak stwierdzenie braku interesu prawnego skarżących w zaskarżeniu Uchwały (art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.), lecz stwierdzenie braku właściwości Sądu do rozstrzygnięcia sprawy na Uchwałę, która nie stanowi uchwały z zakresu administracji publicznej (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. nie mógł zatem stanowić przedmiotu skutecznego zarzutu w niniejszej sprawie, w której interes prawny do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie był kwestionowany, a kwestia oceny legitymacji skargowej nie stanowiła podstawy odrzucenia skargi wniesionej przez skarżących.
W konsekwencji skarga kasacyjna, w której strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów, które osobno, jak i w powiązaniu nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej ani też usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej w realiach tej sprawy, nie mogła zatem odnieść skutku. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu kasacyjnie zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanych zarzutów naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt: I OSK 1329/14).
Z uwagi na konstrukcję zarzutów skargi kasacyjnej, które nie mogły skutecznie podważyć stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego budzącego, zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, poważne wątpliwości.
Na marginesie zauważyć należy, że uchwałą z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 Rada m.st. Warszawy określiła zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Warszawy lokale znajdujące się w dyspozycji Miasta, które w zasadniczej części stanowią lokale, o których wynajęcie ubiegają się osoby określone w § 4 cytowanej uchwały, a więc generalnie pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych. Uchwała kwalifikująca do najmu lokalu, zgodnie ze stanowiskiem zawartym w uchwale NSA z dnia 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08) jest aktem z zakresu administracji publicznej i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Od tej sytuacji należy jednak odróżnić wniosek dotyczący wstąpienia w stosunek najmu po zmarłym członku rodziny. Zawarta w § 31 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. regulacja nie odnosi się do kwestii zakwalifikowania, bądź odmowy zakwalifikowania, do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, a dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci najemcy poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej nie ma zatem jakichkolwiek elementów publicznoprawnych, uchwała podjęta w oparciu o powyższy przepis ma charakter oświadczenia woli. Stanowisko to znajduje poparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. postanowienia NSA: z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 2499/12, I OSK 2137/12 i I OSK 2072/12; z dnia 19 marca 2013 r., I OSK 1042/12; z dnia 11 lipca 2013 r., I OSK 1381/13; z dnia 25 lipca 2013 r., I OSK 772/13; z dnia 19 lipca 2016 r., I OSK 1644/16). Uchwała taka bowiem nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1875). Zarzutu naruszenia tego przepisu w skardze kasacyjnej zresztą w ogóle nie postawiono.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną niemającą usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a.