Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088), § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 grudnia 2004 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 150, poz. 1684 ze zm.) w zw. z Lp. 1.4.1. Załącznika do cyt. ustawy, a także na podstawie art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.Urz. WE L 370/8 z 31 grudnia 1985 r.; Dz.Urz. UE – polskie wydanie specjalne 07/t.
- w zw. z Lp. 1.11.9 ust. 1 lit. b) Załącznika do cyt. ustawy – nałożył na M. W. karę pieniężną w łącznej wysokości 3 150 złotych, w tym karę 3 000 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz karę w wysokości 150 zł z tytułu nieuzasadnionego użycia kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu – za każdy dzień, jeżeli w skutek tego kontrola była utrudniona. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powtarzając sformułowania zawarte w protokole kontroli – stwierdził, że kierowca przedstawił nieważną, siedmiodniową kartę opłaty za przejazd po drogach krajowych, na której brakowało wpisanego numeru rejestracyjnego pojazdu, na który przedmiotowa karta została wykupiona, oraz wpisów określających ważność karty w rubrykach. Jednocześnie stwierdził, iż karta opłaty była wypełniona w sposób nietrwały, łatwo ścieralnym długopisem. Podtrzymał twierdzenia z dnia kontroli podnosząc, iż w objaśnieniach zawartych na rewersie karty opłaty jest napisane, że niewypełniona lub nieprawidłowo wypełniona karta opłaty nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty, oraz że dokument winien być wypełniony w sposób trwały, uniemożliwiający przerobienie, starcie, zmianę dokonywanych wpisów. Ponadto podtrzymał stanowisko odnośnie stwierdzonego nieuzasadnionego użycia kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu w sposób utrudniający kontrolę.
Skarżący wniósł odwołanie od ww. decyzji organu I instancji do Głównego Inspektora Transportu Drogowego.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji, powołując się na obowiązujące w tej materii przepisy prawa materialnego, w tym normy prawa wspólnotowego oraz na wyniki przeprowadzonej w dniu 21 lutego 2005 r. kontroli pojazdu należącego do skarżącego – stwierdził, iż w chwili kontroli spełnione zostały wszelkie przesłanki dla uznania, że wykonywany był transport drogowy rzeczy na podstawie licencji bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, albowiem – zdaniem organu – okazano podczas kontroli nieważną, siedmiodniową kartę opłaty za przejazd po drogach krajowych, na której brakowało wpisanego numeru rejestracyjnego pojazdu, na który przedmiotowa karta została wykupiona, oraz wpisów określających ważność karty w rubrykach. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu, iż karta opłaty była wypełniona w sposób nietrwały, łatwo ścieralnym długopisem. Organ stwierdził, iż w momencie kontroli ww. karta nie mogła stanowić dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. W ocenie organu przedmiotowej karty nie można było zatem przyporządkować do kontrolowanego pojazdu, ani nie można było określić terminu jej ważności z powodu niewpisanych dni, miesięcy, roku, godzin i minut. Organ odwoławczy – powołując się na przepis art. 87 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym – podniósł, iż przedsiębiorca jest odpowiedzialny za wyposażenie kierowcy wykonującego transport drogowy w wymagane dokumenty. Na przedsiębiorcy również spoczywa obowiązek weryfikacji prawidłowości tego wypełnienia, zarówno co do prawdziwości, jak i kompletności danych podlegających wpisowi, ponieważ to przedsiębiorca ponosi konsekwencje uchybień na tym tle oraz powinien zadbać o to, ażeby legitymować się podczas wykonywanego transportu kartą opłaty prawidłową pod każdym względem. W ocenie organu za działania i zaniechania kierowcy odpowiedzialność administracyjnoprawną ponosi przedsiębiorca trudniący się transportem. Odnośnie drugiego przewinienia organ odwoławczy nie znajdując uzasadnienia dla uchylenia nałożonej kary – stwierdził, iż nie ulega wątpliwości, że prawidłowo stwierdzono w toku kontroli nieuzasadnione użycie dwóch wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu w sposób zacierający zapis czasu pracy kierowcy i przez to utrudniający kontrolę.
M. W. wniósł do sądu administracyjnego skargę na decyzję, żądając uchylenia decyzji w części dotyczącej kary pieniężnej w wysokości 3 000 zł nałożonej z tytułu wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Zarzucił, że organ bez ustaleń przyjął, że karta jest sfałszowana lub przerobiona. Postanowieniem z 12 lipca 2005 r. sygn. akt Ds.607/05/D, Prokurator Rejonowy w Ropczycach umorzył postępowanie przeciwko kierowcy stwierdzając, że podejrzany nie popełnił zarzucanego mu przestępstwa z art. 270 § 1 k.k. w postaci użycia jako autentycznej przerobionej karty opłaty za przejazd po drogach krajowych.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 stycznia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1971/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Zakład Handlu i Usług Transportowych "T." z siedzibą w Młyńcu na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] w części dotyczącej kary pieniężnej w wysokości 3 000 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] naruszają zarówno przepisy prawa materialnego wskazane w art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w zw. z Lp. 1.4.1. Załącznika do tej ustawy oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych, jak również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 6 i art. 7 k.p.a., a także art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.
Zdaniem Sądu nałożenie kary pieniężnej w wysokości 3 000 zł organy inspekcji transportu drogowego obu instancji nieprawidłowy uznały, że skontrolowanym pojazdem wykonywano przewóz na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, albowiem z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, iż skarżący nie miał w ogóle wypełnionej przedmiotowej karty opłaty. Zgodnie z przepisem art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wykonujący przewozy na potrzeby własne są zobowiązani do uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. Uiszczenie opłaty drogowej następuje poprzez nabycie karty opłaty, którą należy następnie prawidłowo wypełnić. Kwestię uiszczenia przedmiotowych opłat szczegółowo reguluje rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 150, poz. 1684 ze zm.). § 3 cyt. rozporządzenia stanowi, że przedsiębiorca wykonujący transport drogowy oraz wykonujący przewozy na potrzeby własne uiszcza opłatę roczną, półroczną, siedmiodniową albo dobową. Zgodnie z dyspozycją § 4 ust. 1 tego rozporządzenia uiszczenie opłaty następuje przez nabycie przez przedsiębiorcę karty opłaty, która następnie podlega wypełnieniu zgodnie z § 5. Jak stanowi z kolei § 4 ust. 2 rozporządzenia wypełniona przed rozpoczęciem przejazdu karta opłaty stanowi dokument potwierdzający wniesienie opłaty. Przepis § 5 ust. 1–6 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie zawiera postanowień traktujących o konieczności dokonywania wpisów w karcie opłaty drogowej określonym środkiem pisarskim.
Z akt postępowania administracyjnego wynika jednoznacznie, iż w dniu kontroli skarżący przedsiębiorca został skontrolowany, zaś w toku kontroli kierowca okazał inspektorowi transportu drogowego siedmiodniową kartę opłaty za przejazd po drogach krajowych seria i nr [numer paszportu zakryty].
W ocenie Sądu pozostałe elementy ustaleń dokonanych w toku kontroli nie wynikają już bezspornie zarówno z samego protokołu kontroli, jak i pozostałych materiałów dowodowych zgromadzonych w aktach sprawy.
W protokole z kontroli inspektor [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w [...] stwierdził wprawdzie, iż na okazanej karcie brak wpisanego numeru rejestracyjnego pojazdu, na który przedmiotowa karta została wykupiona, a także brak jest wpisów określających ważność karty w rubrykach ważna od: dzień, miesiąc, rok, godzina, minuty oraz do: dzień, miesiąc, rok, godzina, minuty, niemniej już z samej kserokopii karty znajdującej się w aktach wynika jednoznacznie, iż karta ta jest wypełniona we wszystkich rubrykach (k. 47 akt administracyjnych).
Ponadto inspektor Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego stwierdza w dalszej części protokołu kontroli, iż karta opłat była jednak wypełniona w sposób nietrwały, łatwo ścieralnym długopisem.
Również to stwierdzenie może – zdaniem Sądu – budzić uzasadnione wątpliwości z dwóch przyczyn. Po pierwsze – jest ono niezgodne z wcześniejszym stwierdzeniem organu, według którego karta opłaty była niewypełniona (nie zaś np. nie wypełniona prawidłowo, a więc trudno ścieralnym lub wręcz nieścieralnym przyrządem do pisania). Po drugie zaś – ustalenie organu nie znajduje jakiegokolwiek potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy, pomimo iż organ winien wykazać okoliczność łatwej ścieralności naniesionego na kartę pisma. Organy obu instancji ograniczyły się do wzrokowej konfrontacji wpisów dokonanych na kwestionowanej karcie opłaty drogowej oraz oparły swoje rozstrzygnięcia wyłącznie na przekonaniu osoby kontrolującej, że wpis dokonano łatwo ścieralnym długopisem.
Organ inspekcji transportu drogowego I instancji stwierdził, iż w objaśnieniach zawartych na rewersie karty opłaty jest napisane, że dokument winien być wypełniony w sposób trwały, uniemożliwiający przerobienie, starcie, zmianę dokonanych wpisów, pomimo, iż na egzemplarzu karty okazanym do kontroli wynika jedynie, iż "niewypełniona lub nieprawidłowo wypełniona karta opłaty nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty".
W ocenie Sądu organy obu instancji dopuściły się naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego, a w dalszej konsekwencji poprzez arbitralne i dowolne przyjęcie prawidłowości uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, pomimo braku jednoznacznego stwierdzenia, czy strona skarżąca nie wypełniła tej karty w ogóle, czy też wypełniła ją w sposób nieprawidłowy, bez wyjaśnienia tej kwestii przy pomocy jednoznacznych dowodów przeprowadzonych w toku postępowania administracyjnego.
Uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił w części zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji.
Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie:
- prawa materialnego, a to art. 42 ust. 1, 87 ust. 1, 92 ust. 1 in principio ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz § 4 ust. 1 i 2, § 5 ust. 3, 4, 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych poprzez ich błędną wykładnię oraz Lp. 1.4.1. załącznika do ww. ustawy, poprzez niezasadną odmowę jego zastosowania oraz nieuwzględnienia w toku wykładni art. 2, art. 7 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwą wykładnię;
- prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne pominięcie części materiału dowodowego, co mogło skutkować przyjęciem błędnych ustaleń faktycznych w sprawie, a co narusza także art. 133 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż wyrok został wydany z pominięciem części akt sprawy, a także w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez niewłaściwą jego wykładnię.
Na tej podstawie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisach.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził, że zgodnie z § 5 ust. 3 i 4 ww. rozporządzenia MI uiszczenie opłaty drogowej następuje dwuetapowo: poprzez wykupienie karty opłaty, a następnie poprzez prawidłowe jej wypełnienie. Oczywistym jest, że przez wypełnienie nie rozumie się jakiegokolwiek wypełnienia karty, ale takie, które jest trwałe i dokonane w taki sposób, że uniemożliwia wykorzystanie karty w czasie dłuższym, niż na czas, za który opłata została uiszczona. W przypadku wypełnienia karty w taki sposób, że może być ona wykorzystana ponownie lub dłużej niż powinna, uznać trzeba, że nie mamy do czynienia z uiszczeniem opłaty w prawem przewidziany sposób, a tylko z pozorem jej uiszczenia. Czynność taka nie może podlegać ochronie prawnej, bowiem jej celem jest obejście prawa i nie stanowi wypełnienia obowiązku ustanowionego w art. 42 ust. 1 i 87 ust.
- Prawdą jest, że w rozporządzeniu nie wskazano, że karta powinna być wypełniona w taki właśnie sposób, a to dlatego, że jest to oczywiste i wynika z samej funkcji czynności polegającej na wypełnieniu karty. Z tej samej przyczyny w rozporządzeniu nie wskazano też jakim narzędziem, techniką, czy wreszcie jakimi cyframi (arabskimi czy też innymi) karta powinna być wypełniona. Istotne tu jest, żeby nastąpił sam fakt uiszczenia opłaty dokumentowany odpowiednim trwałym i zrozumiałym zapisem na samej karcie, który czyni z tej karty dowód, a nie tylko pozór tego dowodu.
Pozorność czynności uiszczenia opłaty stwierdzona przez funkcjonariusza publicznego w toku kontroli i odnotowana w protokole, zgodnie z odrębnymi przepisami, uzasadniała przyjętą przez niego ocenę, iż w rzeczywistości opłaty drogowej nie uiszczono. Nie mógł bowiem stanowić dowodu jej uiszczenia dokument wypełniony łatwo usuwalnym (często zmywalnym wręcz) środkiem. Czynność polegająca na wypełnieniu karty opłaty ma ten skutek, że przedsiębiorca samodzielnie nadaje moc dowodową posiadanemu dokumentowi, tak co do pojazdu, jak i co do czasu, za który uiszczona jest opłata w związku z eksploatacją infrastruktury drogowej. Jeżeli czynność ta dokonana została wadliwie, z czytelną intencją samego sprawcy, niezależnie od kwalifikacji karnej czynu, nie może być uznana za skuteczną, w świetle wskazanych w petitum przepisów, co więcej zgodnie z § 5 ust. 6 rozporządzenia karta opłaty niewypełniona lub wypełniona w inny sposób, niż wskazany m.in. w § 5 ust. 3 i 4 nie stanowiła dowodu uiszczenia opłaty. Poglądy Sądu pierwszej instancji na zasady konstruowania norm sankcjonujących i sankcjonowanych są radykalnie pozytywistyczne, zacierają różnice między pojęciami przepisu prawa a normy prawnej. Przyjęcie tej koncepcji prowadzić by musiało do pogrążenia legislacji w niemożliwej do opanowania kazuistyce, natomiast w sprawie niniejszej skutkuje udzieleniem ochrony działaniom podejmowanym w złej wierze.
Zarzut naruszenia prawa procesowego uzasadniam pominięciem przez Sąd Wojewódzki treści protokołu z kontroli w części, w której kierowca skarżącego przyznaje fakty na których oparto decyzję, tj. oświadcza, że kartę wypełnioną w sposób nietrwały otrzymał od swojego pracodawcy. Oświadczenie to nie zostało w ogóle przeanalizowane przez Sąd Wojewódzki i zaniechanie w tym względzie prowadziło do przypisania organowi braku jakichkolwiek ustaleń co do ścieralności dokumentu (str. 9 uzasadnienia wyroku), podczas gdy twierdzenie to w sposób oczywisty ustaleniu temu przeczy. Oparcie się tylko na części materiału dowodowego mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania sądowego.
Treść protokołu jest tu miarodajnym dowodem na okoliczność wypełnienia karty zmywalnym środkiem, gdyż służy on właśnie do utrwalania dowodów niepowtarzalnych, a z takimi w sprawie mamy do czynienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych. Zarzut naruszenia prawa materialnego przez nieuzasadnioną odmowę jego zastosowania nie można uznać za prawidłowo wywiedzioną podstawę prawną. Według art. 174 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Jeżeli nawet przyjąć, że "nieuzasadniona odmowa jego zastosowania" odpowiada niewłaściwemu zastosowaniu to należy wskazać, że z punktu widzenia zasad konstytucyjnych: zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego można odnosić tylko do takich przypadków gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy.
Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli prawidłowości decyzji administracyjnej, a zatem do kontroli zgodności z prawem materialnym i prawem procesowym. Sąd administracyjny dokonuje oceny na podstawie akt sprawy. Zgodnie z art. 133 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2". W oparciu o akta sprawy przekazane przez organy administracji publicznej, Sąd w zaskarżonym wyroku dokonał w pełni prawidłowej oceny ustalenia stanu faktycznego sprawy. Kserokopia opłaty jest nieczytelna, nie daje podstaw do ustalenia prawidłowości jej wypełnienia. Zdanie zamieszczone w protokole kontroli, które ze zwięzłości treści nie pozwala na ustalenie w jakiej sytuacji zostało wyrażone nie daje podstawy do podjęcia oceny, że organy właściwie ustaliły, że karta została wypełniona nieprawidłowo. Z ustaleń organów w uzasadnieniu decyzji nie można wyprowadzić, czy jedynym źródłem dowodowym był protokół kontroli i ksero karty opłaty, czy też organy przy ocenie dysponowały oryginałem karty.
Takie ustalenie stanu faktycznego, jak zasadnie stwierdził Sąd, narusza przepisy postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie pozwala bowiem na przyjęcie oceny, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w normie prawa materialnego.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.