Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 września 2020 r., sygn. akt I OSK 674/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 199/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J. T. i J. T. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w bazie danych ewidencji gruntów.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Do Starosty Lubartowskiego wpłynął wniosek J. T. i J. T. o dokonanie pomiaru działki nr [...] położonej we wsi N., gmina Lubartów z uwagi na rażącą rozbieżność pomiędzy aktualnym stanem wykazanym w ewidencji gruntów, a treścią aktu notarialnego z dnia 28 grudnia 1989 r., Rep. A. [...].

Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] wydaną we wszczętym z urzędu postępowaniu administracyjnym, Starosta Lubartowski dokonał zmiany w bazie danych ewidencji gruntów w obrębie [...], gm. Lubartów, w jednostce rej. [...], dotyczącej działki nr [...] stanowiącej własność J. i J. małżonków T. oraz działki nr [...] stanowiącej własność A. Z., polegającej na zmianie powierzchni działki nr [...] z powierzchni [...]ha na powierzchnię [...]ha oraz zmianie powierzchni działki nr [...] z powierzchni [...]ha na powierzchnię [...]ha.

W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że powierzchnia działki nr [...] w rejestrze ewidencji gruntów i budynków wynosi [...]ha, a według numerycznego opisu granic jest to powierzchnia [...]ha, natomiast powierzchnia działki nr [...] w rejestrze ewidencji gruntów i budynków wynosi [...]ha, a według numerycznego opisu granic jest to powierzchnia [...]ha. Rozbieżność w powierzchni dla działki nr [...] wynosi [...]ha, a dla działki nr [...]wynosi [...]ha. Punkty graniczne ujawnione w bazie danych ewidencji gruntów nie spełniają standardów dokładności opisanych w § 61 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

W celu wyjaśnienia rozbieżności w zakresie powierzchni ujawnionych w rejestrze ewidencji gruntów oraz na mapie ewidencji gruntów i budynków i w księgach wieczystych Starosta Lubartowski zlecił ustalenie przebiegu granic działek nr [...] i [...], w wyniku czego został sporządzony operat techniczny, zarejestrowany w dniu 1 października 2018 r. w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Lubartowie pod nr [...].

Starosta ustalił, że w stosunku do działki nr [...] o powierzchni [...]ha został w dniu [...] grudnia 1979 r. wydany akt własności ziemi nr [...]. W roku 1991 decyzją Wójta Gminy Lubartów nr [...] działka nr [...] o powierzchni [...]ha została przekazana na rzecz M. Z. Przy tym w Urzędzie Gminy Lubartów brak jakichkolwiek dokumentów dotyczących tej sprawy. M. Z. aktem notarialnym Rep A nr [...] z dnia 23 stycznia 1992 r. darował działkę [...] S. Z. Dla potrzeb aktu notarialnego został sporządzony wypis i wyrys geodezyjny na działkę nr [...] o powierzchni [...]ha, załączony do księgi wieczystej [...]. W zasobach Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Lubartowie brak jest operatu z podziału działki nr [...].

Natomiast działkę nr [...] o powierzchni [...]ha J. i J. małżonkowie T. nabyli aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia 28 grudnia 1989 r. Powierzchnia działki była wpisana do księgi wieczystej na podstawie wypisu i wyrysu geodezyjnego z dnia 18 grudnia 1989 r. W prowadzonym w wersji papierowej rejestrze ewidencji gruntów obrębu [...] w jednostce rejestrowej nr [...] w roku 1992 została dokonana zmiana powierzchni działki nr [...] z powierzchni [...]ha na powierzchnię [...]ha. Z zawiadomienia o wprowadzonych zmianach wynika, że otrzymały go strony postępowania i Urząd Gminy w Lubartowie, przy czym brak jest potwierdzeń odbioru. W rejestrze ewidencji gruntów widnieje uwaga, według której zmiany powierzchni dokonano na podstawie pomiaru kontrolnego działek. W dowodach zmian do prowadzonego rejestru, jak również w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Lubartowie brak jest operatu technicznego z pomiaru, który uzasadniałby wprowadzenie zmiany polegającej na pomniejszeniu powierzchni działki o [...]ha.

Z operatu technicznego sporządzonego na zlecenie Starosty Lubartowskiego, zarejestrowanego w dniu 1 października 2018 r. pod nr [...] wynika, że w dniu 29 sierpnia 2018 r. podczas prac polegających na ustaleniu przebiegu granic działek nr [...] i [...] nie doszło do podpisania protokołu ustalenia przebiegu granic pomimo stawiennictwa zainteresowanych stron. Właściciele domagają się wyniesienia granic, które są uwidocznione w ich księgach wieczystych [...] (działka nr [...]) oraz [...] (działka nr [...]).

Jak podkreślił Starosta, żądania stron są ze sobą sprzeczne i niemożliwe do spełnienia. W obu księgach znajdują się bowiem wyrysy z map ewidencyjnych obejmujące częściowo ten sam teren, a mianowicie:

1. - w księdze wieczystej [...] (działka nr [...]) znajduje się Opis i mapa - wyrys z mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 z dnia 18 listopada 1991 r., na którym uwidocznione są działki nr [...] i [...] o łącznej szerokości w kierunku wschód-zachód około 200m (4,0cm w skali mapy) od drogi biegnącej w kierunku północ-południe oddzielającej grunty Miasta Lubartów;
2. - w księdze wieczystej [...] (działka nr [...]) znajduje się Opis i mapa - wyrys z mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 z dnia 18 grudnia 1989 r., na którym uwidocznione są działki nr [...] i [...]. Szerokości w kierunku wschód-zachód działki nr [...] (przed podziałem na działki nr [...] i [...]) - około 160m (3,1cm w skali mapy) od drogi biegnącej w kierunku północ-południe oddzielającej grunty Miasta Lubartów.

Tak duża rozbieżność w zakresie przebiegu granic działek świadczy jednoznacznie o podwójnym objęciu księgami wieczystymi tego samego terenu.

Starosta wskazał, że wobec powyższych okoliczności oraz braku zgodnego oświadczenia stron, a także rozbieżności w dokumentach określających stan prawny w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...], ustalenia przebiegu granicy w operacie zarejestrowanym w dniu 1 października 2018 r. dokonano na podstawie § 39 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Organ podniósł, że w źródłowym operacie z założenia ewidencji gruntów i budynków w roku 1964 granica pomiędzy działkami ulegała zmianie. W momencie założenia ewidencji granica była przesunięta o około 50m w kierunku wschodnim, co potwierdzałoby, że powierzchnia działki nr [...] powinna wynosić [...]ha, a powierzchnia działki nr [...] winna wynosić [...]ha. Jednak w dalszej części operatu z założenia ewidencji znajduje się szkic z pomiaru na gruncie z dnia 30 grudnia 1966 r., sporządzony przez geodetę S. Z. Na szkicu uwidoczniona jest korekta z podaniem miary [...]m określającej szerokość działki nr [...], która w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości sytuuje granicę pomiędzy obecnymi działkami nr [...] a [...]. Miara ta została przyjęta przy sporządzaniu operatu zaewidencjonowanego w dniu 1 października 2018 r.

Starosta Lubartowski zaznaczył, że w operacie technicznym [...] znajduje się między innymi protokół z ogłoszenia stanu władania gruntami obrębu miasta Lubartowa (obecnie obręb [...], strona 192), w którym:

1. - na karcie [...] pod pozycją [...] W. J. wniosła zastrzeżenia do ogłoszonego stanu władania dotyczącego działki nr [...] – "Oświadcza, że działka nr [...] winna mieć po połowie z J. J. poz. [...]";
2. - na karcie [...] pod pozycją [...] J. J. wniosła – "Dopisać działkę nr [...]", co stanowi zapewne oznaczenie spornego terenu.

Wniesienie powyższych uwag skutkowało dodatkowym pomiarem, podczas którego powstał szkic polowy nr 5 z dnia 30 grudnia 1966 r., zmieniający pierwotne usytuowanie granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...], wykazane między innymi na fotoszkicu na podkładzie fotogrametrycznym. Kluczowy do zrozumienia wprowadzonej zmiany jest wpis "Oświadcza, że działka nr [...] winna mieć po połowie z J. J. poz. [...]", to jest, że po uwzględnieniu zmiany zawartej na szkicu polowym nr 5 obecna działka nr [...] ma szerokość około [...]m w kierunku wschód-zachód, a suma szerokości obecnych działek nr [...] i [...] ma również wartość około [...]m. Starosta zwrócił uwagę, że miara szerokości [...]m jest w granicach tolerancji pomiaru na wyrysie w skali 1:5000 identyczna z szerokością działki uwidocznioną w dokumencie Opis i mapa - wyrys z mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 z dnia 18 grudnia 1989 r. zawartym w księdze wieczystej [...] (działka nr [...]).

W ocenie organu I instancji błędnie wprowadzona w 1992 r. zmiana w rejestrze gruntów, polegająca na zmniejszeniu powierzchni działki nr [...] z [...]ha na [...]ha, była najprawdopodobniej następstwem niedokładnej analizy operatu z założenia ewidencji gruntów bez dotarcia do szkicu polowego nr 5 z pomiaru z dnia 30 grudnia 1966 r. wprowadzającego zmianę położenia granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Być może błędnie oparto się tylko na stanie przebiegu granic uwidocznionym na fotoszkicu na podkładzie fotogrametrycznym, który nie został zaktualizowany o korektę przebiegu granicy zawartą na szkicu polowym nr 5 z dnia 30 grudnia 1966 r.

Starosta wskazał ponadto, że według oświadczenia złożonego w toku postępowania przez S. Z., działającego z upoważnienia A. Z., granice działki nr [...] zostały w roku 1980 wyznaczone na gruncie przez pracowników Urzędu Gminy w Lubartowie, a na działce znajduje się posadzony przez S. Z. las oraz krzewy aronii. Jednakże w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Lubartowie nie został zaewidencjonowany operat techniczny potwierdzający ten fakt. Natomiast stan uwidoczniony na przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ortofotomapie cyfrowej może potwierdzać, że A. Z. użytkuje w terenie powierzchnię około [...]ha czyli zgodnie z błędnym zapisem z rejestru gruntów. Uwidocznione na ortofotomapie w części północnej i zachodniej działki nr [...] drzewa, posadzone w rzędach na linii wschód-zachód, ciągną się około [...]m w głąb działki nr [...] od jej strony wschodniej.

Wielkość uwidocznionych na ortofotomapie drzew świadczyć może o wieloletnim, spokojnym stanie posiadania i może potencjalnie potwierdzać fakt błędnego wprowadzenia na grunt w roku 1980 przez pracowników Urzędu Gminy w Lubartowie.

Organ rozważał umorzenie postępowania, lecz uznał, że pozostawienie niespójnych zapisów dotyczących powierzchni błędnie ujawnionych w rejestrze gruntów ze stanem uwidocznionym na mapie ewidencji gruntów i budynków stałoby w sprzeczności z wyrażoną w § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków zasadą utrzymywania przez starostę operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, to jest zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. Z. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił w całości decyzję z dnia [...] stycznia 2019 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Zdaniem organu odwoławczego nie jest możliwe wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w oparciu o zgromadzoną dokumentację. Dokumenty znajdujące się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Lubartowie, w tym dokumentacja sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania, nie wskazują, że błąd istniejący w aktualnej ewidencji gruntów jest błędną informacją, o której mowa w art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, możliwą do wyeliminowania w drodze aktualizacji. Wykazanych podczas postępowania rozbieżności w przebiegu granic nie można wyjaśnić w postępowaniu dotyczącym aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków.

Ponadto podstawy dokonanej aktualizacji nie może stanowić operat techniczny zarejestrowany w dniu 1 października 2018 r. Ze sprawozdania technicznego wynika, że w dniu 29 sierpnia 2018 r. dokonano ustalenia przebiegu granic działek nr [...] i [...], jednakże nie doszło do podpisania protokołu ustalenia granic mimo stawiennictwa zainteresowanych stron. Powodem było nieakceptowanie przez właścicieli propozycji wyznaczenia granicy według ostatniego spokojnego stanu użytkowania. Właściciele domagali się wyniesienia granic, które odnoszą się do powierzchni widniejącej w księgach wieczystych. Jak podano w operacie, wobec braku zgodnego oświadczenia stron oraz rozbieżności w dokumentach prawnych dokonano ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych na podstawie § 39 ust. 2 i 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Organ odwoławczy zauważył jednakże, iż takie twierdzenie wynika jedynie z opisu zawartego w sprawozdaniu technicznym.

Natomiast przepisy § 39 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia określają dwa wykluczające się wzajemnie sposoby ustalenia przebiegu granic. Z kopii protokołu ustalenia przebiegu granic nie wynika, w jaki sposób geodeta ustalił przebieg granic spornych działek, gdyż kolumna protokołu w pozycji "Sposób ustalenia przebiegu granicy" pozostała niewypełniona. Informacji takich nie zawiera również szkic do protokołu. Można jedynie wywnioskować z treści sprawozdania technicznego, że geodeta przyjął przebieg granic z dokumentacji z założenia ewidencji gruntów (operat nr [...]), jak też na podstawie szkicu nr 5 z 1966 r. Geodeta podał bowiem, że granice działek ustalono na podstawie miar uwidocznionych na zarysie na podkładzie fotogrametrycznym oraz pomiaru bezpośredniego w terenie. Geodeta stwierdził przy tym liczne rozbieżności pomiędzy zarysem pomiarowym, a sytuacją w terenie. Wskazał również na brak operatu z podziału działki nr [...] oraz operatu dotyczącego działki nr [...] (pomiaru stanu władania z 1992 r.). Mimo braku tak istotnych dowodów geodeta podjął się ustalenia przebiegu granic na podstawie istniejącej archiwalnej dokumentacji, w bliżej nieokreślony sposób.

W ocenie organu odwoławczego, mając na uwadze powyższe okoliczności, jak również nieprecyzyjne zapisy (lub ich brak) w protokole sporządzonym na okoliczność ustalenia przebiegu granic, nie można wykluczyć naruszenia procedury samego ustalenia przebiegu granic. Tym samym sporządzona dokumentacja nie mogła skutkować aktualizacją danych w ewidencji gruntów. Przyjęcie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu nie zwalniało organu I instancji od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego - materiału źródłowego - mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany. Organ prowadzący ewidencję nie wykonał spoczywającego na nim obowiązku oceny, czy przedłożony dokument geodezyjno-kartograficzny, opatrzony klauzulą przyjęcia do zasobu, jest wystarczający jako podstawa do wprowadzenia zmian z uwagi na ich przedmiot i podmiot. Mimo istotnych nieprawidłowości dokonano aktualizacji w oparciu o dane z tej dokumentacji.

Zdaniem organu odwoławczego kluczowe znaczenie w sprawie mogły mieć informacje zawarte w zagubionych dokumentacjach technicznych. Operaty techniczne z pomiaru kontrolnego z 1992 r. i podziału działki [...] nie zostały odnalezione. Prace te miały zaś miejsce już po założeniu ewidencji gruntów, w tym po wykonaniu szkicu polowego nr 5, na podstawie którego geodeta oparł ustalenia w dokumentacji z dnia 1 października 2018 r. Zdaniem organu odwoławczego dane zawarte we wskazanych operatach mogły mieć znaczący wpływ na przebieg granic i powierzchnię spornych działek. Tym bardziej, że aktualny stan użytkowania na gruncie jest odmienny od tego, który wynika ze szkicu polowego nr 5 z 30 grudnia 1966 r. Ponadto właściciel obecnej działki nr [...] podnosi, że w granice obecnego użytkowania jego poprzednik został wprowadzony podczas zamiany w 1980 r. m.in. przez pracowników ówczesnego Urzędu Gminy oraz, że działka została wówczas pomierzona i oznakowana palikami. Z tych czynności również brak jest dokumentacji technicznej, która z pewnością miałaby wpływ na wyjaśnienie sprawy.

Organ odwoławczy nie odnalazł również w aktach sprawy dowodu na potwierdzenie tezy organu pierwszej instancji, że w 1992 r. w sposób nieuprawniony zmieniono powierzchnię działki nr [...], zmniejszając jej wielkość z [...]ha do [...]ha. Z akt sprawy wynika bowiem, że dokonano tego na podstawie pomiaru kontrolnego, jednakże brak jest dokumentacji z tego pomiaru, co nie oznacza, że zmiana była nieuprawniona.

Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zwrócił także uwagę, że obydwie działki mają urządzone księgi wieczyste, a zgodnie z ustaleniami organu I instancji w obu księgach znajdują się wyrysy z map ewidencyjnych obejmujące częściowo ten sam teren. Zatem dokonując przedmiotowej aktualizacji ewidencji gruntów organ dokonał nieuprawnionej ingerencji w stan prawny nieruchomości. Aktualizacja ewidencji gruntów nie jest zaś postępowaniem służącym ustaleniu czy też zmianie stanu prawnego nieruchomości.

W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że niniejsza sprawa, która dotyczy ustalenia zasięgu prawa własności, nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów, w związku z czym w świetle art. 105 § 1 k.p.a. zachodziły podstawy do uchylenia decyzji Starosty Lubartowskiego i umorzenia postępowania pierwszej instancji.

W skardze na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego J. T. i J. T. zarzucili:

1. I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.;
3. 2. art. 7, 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a.;
4. 3. art. 107 § 3 k.p.a.;
5. II. naruszenie przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
6. 1. art. 22 ust. 1 i art. 24 ust. 2b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne;
7. 2. § 44 pkt 2 oraz § 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę podzielił wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko, że w okolicznościach tej sprawy nie mamy do czynienia z błędami w ewidencji gruntów o charakterze błędów oczywistych. W sprawie tej zachodzą wątpliwości dotyczące stanu prawnego nieruchomości, odnoszące się do położenia granic nieruchomości, jako wyznaczających zakres prawa własności i decydujących o powierzchni nieruchomości. To zaś uniemożliwia skorygowanie rozbieżności przez organ administracji w postępowaniu służącym aktualizacji zapisów ewidencji.

Sąd zwrócił uwagę, że w dniu 3 grudnia 1979 r. na podstawie ustawy z dnia 26 października 1974 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250) został wydany w stosunku do działki nr [...] o powierzchni [...]ha akt własności ziemi nr [...]. Następnie zaś w dniu [...] września 1991 r. Wójt Gminy Lubartów wydał decyzję nr [...] orzekającą o nieodpłatnym przekazaniu działki nr [...] o powierzchni [...]ha na własność M. Z. W Urzędzie Gminy Lubartów brak jednak dokumentów dotyczących tej sprawy, a w zasobach Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Lubartowie brak operatu z podziału działki nr [...].

Z kolei po nabyciu przez J. i J. małżonków T. aktem notarialnym z dnia 28 grudnia 1989 r. działki nr [...] o powierzchni [...]ha, wpisanej do księgi wieczystej na podstawie wypisu i wyrysu geodezyjnego z dnia 18 grudnia 1989 r., w rejestrze ewidencji gruntów w 1992 r. została dokonana zmiana powierzchni działki z [...]ha na [...]ha. Według zapisu w rejestrze ewidencji gruntów zmiany powierzchni dokonano na podstawie pomiaru kontrolnego działek, ale w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Lubartowie brak jest operatu technicznego z takiego pomiaru.

Istotne jest również, że pomiędzy stronami postępowania istnieje spór co do przebiegu granic, decydujących o powierzchni poszczególnych nieruchomości, gdyż zdaniem stron granice obu działek winny być ustalone z uwzględnieniem powierzchni uwidocznionej w księgach wieczystych. Natomiast zawarte w aktach ksiąg wieczystych wyrysy z map ewidencyjnych obejmują częściowo ten sam teren. Jak stwierdził organ I instancji, ustalony duży zakres rozbieżności – około [...]m – jednoznacznie wskazuje na podwójne objęcie księgami wieczystymi tego samego obszaru.

Ponadto zwrócono uwagę, że w trakcie czynności związanych ze sporządzeniem operatu technicznego zarejestrowanego następnie w dniu 1 października 2018 r. w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Lubartowie pod nr [...] geodeta M. P. stwierdził rozbieżności pomiędzy zarysem pomiarowym, a sytuacją na gruncie, co zostało uwidocznione na szkicu na k. 45 operatu. Także organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że drzewa widoczne na ortofotomapie w części północnej i zachodniej działki [...] ciągną się około [...]m w głąb działki nr [...], a ich wielkość może świadczyć o wieloletnim spokojnym posiadaniu i może potencjalnie potwierdzać fakt błędnego wprowadzenia na grunt przez pracowników Urzędu Gminy w Lubartowie.

Sąd zauważył również, że powołując się na jednoznaczne i niebudzące w ocenie organu I instancji wątpliwości usytuowanie granicy według szkicu nr 5 z dnia 30 stycznia 1966 r. organ zarazem stwierdził, iż błędnie wprowadzona w 1992 r. do rejestru gruntów zmiana polegająca na zmniejszeniu powierzchni działki nr [...] była najprawdopodobniej następstwem niedokładnej analizy operatu z założenia ewidencji gruntów bez uwzględnienia szkicu polowego nr 5. Nie ma zatem pewności w tej kwestii.

Przywołane wyżej okoliczności, polegające na braku dokumentacji dotyczącej zmian w ewidencji gruntów, które miały miejsce już po jej założeniu, a nadto – w przypadku działki nr [...] – były związane z wydaniem decyzji orzekającej w przedmiocie przekazania własności nieruchomości, a także sprzeczności w treści zawartych w aktach ksiąg wieczystych dokumentów wskazujące na objęcie każdą z ksiąg częściowo tego samego terenu i jednocześnie różnica pomiędzy zarysem pomiarowym, a zakresem władania istniejącym na gruncie, nie pozwalają na prowadzenie postępowania w trybie administracyjnym służącym aktualizacji zapisów widniejących w ewidencji. W sprawie zachodzą bowiem wątpliwości co do stanu prawnego nieruchomości, a stwierdzonych rozbieżności w zakresie powierzchni działek pomiędzy zapisami w rejestrze ewidencji gruntów i budynków oraz treścią numerycznego opisu granic nie można uznać za błędy o charakterze oczywistym, które mogłyby podlegać aktualizacji w postępowaniu administracyjnym.

Sąd stwierdził, że z uwagi na uzasadnione wątpliwości w zakresie granic nieruchomości, wyznaczających zakres prawa własności, nie było w ogóle dopuszczalne korygowanie w postępowaniu administracyjnym stwierdzonych w ewidencji gruntów i budynków rozbieżności w zakresie powierzchni nieruchomości.

W konsekwencji nie ma podstaw do przyjęcia naruszenia zaskarżoną decyzją art. 22 ust. 1 i art. 24 ust. 2b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 44 pkt 2 i § 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Podniesiona w skardze argumentacja, akcentująca prawidłowość ujawnionej w księdze wieczystej powierzchni działki nr [...] stanowiącej własność skarżących, w zestawieniu z treścią odwołania wniesionego przez właścicielkę działki nr [...] jedynie potwierdza istnienie sporu w zakresie położenia granic nieruchomości oraz w konsekwencji ich powierzchni. Okoliczność ta wynika wprost z odmowy akceptacji przez strony w trakcie czynności w dniu 29 sierpnia 2018 r. granicy według ostatniego spokojnego stanu posiadania i zgłoszenia przeciwstawnych żądań wyznaczenia granicy odnoszącej się do powierzchni ujawnionej w księgach wieczystych. Jednakże rzeczą organu w postępowaniu administracyjnym dotyczącym aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów nie jest ustalanie stanu prawnego nieruchomości, który w okolicznościach sprawy budzi wątpliwości. Kwestia ta, jak zasadnie wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, winna zostać uprzednio rozstrzygnięta w odpowiednim postępowaniu przed sądem powszechnym.

Podkreślono przy tym, że wybór odpowiedniej drogi przed sądem powszechnym, związany z określonymi okolicznościami faktycznymi sprawy, należy do podmiotów uprawnionych. Pozostaje natomiast poza zakresem niniejszego postępowania, którego przedmiot stanowi wyłącznie ocena legalności zaskarżonej decyzji, uchylającej decyzję dokonującą zmiany w bazie danych ewidencji gruntów i umarzającej postępowanie organu pierwszej instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. T., zarzucając:

1. 1) naruszenie prawa materialnego tj.,
2. a) art. 22 ust. 1 i art. 24 ust. 2b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez ich błędną wykładnię i stwierdzenie, że nie może dojść do aktualizacji bowiem decyzja taka byłaby ingerencją w prawo własności podczas gdy dokonanie zmiany w ewidencji gruntów w niniejszej sprawie jest odwzorowaniem stanu prawnego nieruchomości zgodnego z księgą wieczystą oraz stanu faktycznego tej nieruchomości, jak również nie wpływa na treść prawa własności, ale jedynie ujawnia treść dokumentów dostępnych organowi prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków;
3. b) § 44 pkt 2 oraz § 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez jego błędną wykładnię, co doprowadziło do umorzenia postępowania mimo, że organ winien dokonać aktualizacji ewidencji gruntów tak by była ona zgodna ze stanem prawnym i faktycznym nieruchomości i stanowiło podstawę do uchylenia decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego;
4. 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
5. a) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez
6. - błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że w sprawie tej zachodzą wątpliwości dotyczące stanu prawnego nieruchomości, odnoszące się do położenia granic nieruchomości w sytuacji, gdy w aktach sprawy znajdują się dokumenty urzędowe, z których wynika, że błędnie wprowadzona do rejestru gruntów w 1992 r. zmiana polegająca na zmniejszeniu działki nr [...] z pow. [...]ha na [...]ha była pokłosiem niedokładnej analizy operatu z założeniu ewidencji gruntów, bez dotarcia do szkicu polowego nr 5 z pomiaru z dnia 30 grudnia 1966 r. wprowadzającego zmianę położenia granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...];
7. - brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia przejawiający się w braku wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skarżącej w kontekście operatu zaewidencjonowanego w dniu 1 października 2018 r. ustalającego przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] położonymi w obrębie [...] gmina Lubartów;
8. - brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, w szczególności brak odniesienia się do zarzutów skarżącej dotyczącego, że zmiana w ewidencji gruntów w niniejszej sprawie jest odwzorowaniem stanu prawnego nieruchomości zgodnego z prowadzoną dla niej księgą wieczystą;
9. b) art. 151 P.p.s.a poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie, mimo że w sprawie zachodzą okoliczności związane z błędną wykładnią prawa materialnego oraz licznymi błędami w postępowaniu przemawiające za uwzględnieniem skargi;
10. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., polegające na nie dostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że decyzja, narusza art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez:
11. - brak należytego zważenia dokumentacji zgromadzonej w sprawie, a w szczególności operatu ewidencyjnego z 2018 r. wraz z odniesieniem się do dokumentów źródłowych z 1966 r. oraz wyciągów ksiąg wieczystych dotyczących działki nr [...];
12. - niewłaściwą ocenę dokumentów technicznych z 1992 r. i uznanie, że w nich znajdowały by się informacje co do wprowadzonej w ewidencji zmiany, podczas gdy takie dokumenty nie istnieją i nie sposób przyznać prawidłowości tego postępowania, a tym samym akceptować dokonaną na jego podstawie zmianę;
13. d) art. 135 w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 3 P.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku bez dokonania wszechstronnej kontroli zgodności z prawem wszystkich postępowań prowadzonych w granicach sprawy, bez zweryfikowania legalności i zasadności działań podejmowanych przez organy administracji publicznej orzekające w sprawie, bezkrytyczne przyjęcie zgodności z prawem ustaleń faktycznych i prawnych poczynionych uprzednio w sprawie, pozostawienie bez rozpatrzenia podniesionych w skardze zarzutów.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1. 1) uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie;
2. 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Dodatkowo skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w okolicznościach tej sprawy w pierwszym przypadku należało rozważyć zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego.

W zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego w pkt 1 lit a) wskazano na naruszenie art. 22 ust. 1 i art. 24 ust. 2b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez ich błędna wykładnię i stwierdzenie, że w sprawie nie może dojść do aktualizacji ewidencji, podczas gdy dokonanie zmiany w ewidencji jest odwzorowaniem stanu prawnego nieruchomości zgodnego z księgą z księgą wieczystą. Zarzut ten jest niezasadny. Powołany art. 22 ust. 1 stanowi, że ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikacje gruntów prowadzą starostowie, zaś zgodnie z powołanym art. 24 ust. 2b, aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: wymienionych w ppkt od a do ppkt h, 2) w drodze decyzji administracyjnej – w pozostałych przypadkach. Skarżąca kasacyjnie powołując ogólnie na naruszenie art. 24 ust. 2b ustawy, którego treść składa się z szeregu mniejszych jednostek redakcyjnych nie wskazuje konkretnie, która cześć powyższego przepisu została naruszona, natomiast z jednej odwołuje się do treści księgi wieczystej jako podstawy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, z drugiej zaś odwołuje się do archiwalnych dokumentów geodezyjnych.

Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy jaki jest charakter wpisów w księdze wieczystej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, Księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Natomiast art. 3 powołanej ustawy wyraża zasadę jawności materialnej, która polega na tym, że księga wieczysta ujawnia stan prawny nieruchomości, dla której jest prowadzona. Konsekwencjami tej zasady są dwa domniemania: po pierwsze - domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych, polegające na tym, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, i po drugie - domniemanie nieistnienia praw wykreślonych z księgi wieczystej. Domniemania z art. 3 obejmują tylko prawa i roszczenia wpisane w działach II-IV księgi wieczystej, a nie dane faktyczne wpisane w dziale I-O. Stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej jest wyłącznie treść wpisów obejmujących prawa.

Tymczasem oznaczenie nieruchomości odzwierciedla jedynie treść dokumentów w tym względzie, przede wszystkim z zakresu ewidencji gruntów, nie tworzy natomiast stanu prawnego nieruchomości. Jak stanowi bowiem art. 26 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane katastru nieruchomości. Zasada ta wynika również z art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którą podstawą oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych są dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Z powyższego stanu prawnego wynika, że zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego jest niezasadny, a dane zawarte w księdze wieczystej dotyczące oznaczenia nieruchomości, nie mogą stanowić podstawy do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, albowiem to dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków są podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. Przede wszystkim zauważyć należy, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej jest wykonywana pod względem zgodności nie tylko z przepisami prawa materialnego, lecz również przepisami regulującymi postępowanie organów administracji. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest zwłaszcza zbadanie, czy organ, dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd zobowiązany jest zatem ocenić, czy podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 K.p.a.), czy w wyczerpujący sposób zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), oraz czy jego ocena była prawidłowa, zgodna z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). Z drugiej strony należy zaznaczyć, że sąd administracyjny nie posiada kompetencji do samodzielnego dokonywania ustaleń faktycznych w sprawie poddanej jego kontroli (zob. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, publ. w ONSAiWSA 2010/3/39). W rozpoznawanej sprawie zgodzić się należało z oceną Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja została wydana bez tego rodzaju naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Jak wynika z akt sprawy organ II instancyjny w uzasadnieniu decyzji w sposób szczegółowy odniósł się do wszystkich dokumentów znajdujących się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Lubartowie w tym również do dokumentacji sporządzonej w niniejszym postępowaniu, równocześnie wskazując, że dokumentacja znajdująca się Powiatowym Ośrodku jest niepełna.

Prawidłowo organ II instancji ustalił, że operat techniczny z dnia 1 października 2018 r. nie może stanowić podstawy aktualizacji. Jak wynika z protokołu ustalenia przebiegu granic działek nr [...] i [...] pomiędzy właścicielami tych działek istnieje spór i nie doszło do podpisania protokołu ustalenia przebiegu granic, właściciele domagali się wyniesienia granic, które odnoszą się do powierzchni widniejącej w księgach wieczystych. Natomiast wykonawca operatu, wobec braku zgodnego oświadczenia, dokonał ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, jednak z kopii protokołu ustalenia przebiegu granic nie wynika w jaki sposób geodeta ustalił przebieg granic spornych działek, gdyż kolumna protokołu w pozycji "sposób ustalenia przebiegu granicy" pozostała niewypełniona., informacji takich nie zawiera również szkic do protokołu. Z treści sprawozdania technicznego można jedynie wnioskować, że geodeta przyjął przebieg granicy z dokumentacji założenia ewidencji gruntów (operat nr [...]) jak też na podstawie szkicu nr 5 z 1966 r. Natomiast brak jest późniejszej dokumentacji, która nie została odnaleziona, w tym miedzy innymi operatu dotyczącego podziału działki nr [...], operatu dotyczącego działki nr [...] (pomiar stanu władania z 1992 r.).

W takich okolicznościach zasadne jest stanowisku organu II instancji, że kluczowe znaczenie w sprawie mogły mieć informacje zawarte w zagubionych dokumentacjach technicznych. Operaty techniczne z pomiaru kontrolnego z 1992 r. i podziału działki [...] nie zostały odnalezione. Prace te miały zaś miejsce już po założeniu ewidencji gruntów, w tym po wykonaniu szkicu polowego nr 5, na podstawie którego geodeta oparł ustalenia w dokumentacji z dnia 1 października 2018 r. Prawidłowo zatem organ odwoławczy ocenił, że dane zawarte we wskazanych operatach mogły mieć znaczący wpływ na przebieg granic i powierzchnię spornych działek. Tym bardziej, że aktualny stan użytkowania na gruncie jest odmienny od tego, który wynika ze szkicu polowego nr 5 z 30 grudnia 1966 r. Ponadto właściciel obecnej działki nr [...] podnosi, że w granice obecnego użytkowania jego poprzednik został wprowadzony podczas zamiany w 1980 r. m.in. przez pracowników ówczesnego Urzędu Gminy oraz, że działka została wówczas pomierzona i oznakowana palikami.

Z tych czynności również brak jest dokumentacji technicznej, która z pewnością miałaby wpływ na wyjaśnienie sprawy. Nadto organ zauważył, że w obu księgach wieczystych dotyczących przedmiotowych nieruchomości znajdują się wyrysy z map ewidencyjnych obejmujące częściowo ten sam teren. Tym samym zasadnie przyjął organ II instancyjny, iż w okolicznościach tej sprawy, w sytuacji sporu pomiędzy właścicielami i braku pełnej dokumentacji dotyczącej przedmiotowych działek dokonanie aktualizacji w drodze decyzji administracyjnej nie jest możliwe, a Sąd I instancji w tym zakresie prawidłowo dokonał kontroli zaskarżonej decyzji. Dlatego też zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. jest niezasadny.

Nie zasługuje również na uwzględnienie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a., który określa, co powinno zawierać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem elementy, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, w tym wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a ponadto pozwala prześledzić tok rozumowania Sądu, w stopniu umożliwiającym jego ocenę i kontrolę. Przy czym jak trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt II FSK 1695/06 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl) – "Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności".

Natomiast faktem jest, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się wprost do podnoszonego w skardze zarzutu, że zmiana w ewidencji gruntów w niniejszej sprawie jest odwzorowaniem stanu prawnego nieruchomości zgodnego z prowadzoną dla niej księgą wieczystą, jednak okoliczność ta pozostawała bez wpływu na możliwość przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji.

W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 151 P.p.s.a. jak również art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 3 P.p.s.a.

Wobec powyższego, skoro podniesione w podstawach skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.