Uzasadnienie
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia 11 stycznia 1993 r. nr [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w [...], przekazał Centrum Obsługi Technicznej "T." Sp. z o.o. w użytkowanie wieczyste, nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], obręb G-2, oznaczoną jako działka nr 161 o powierzchni 3337 m2 dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr 52548.
W wyniku wszczętego z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...] stwierdził, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 11 stycznia 1993 r., nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, przy czym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji, z uwagi na upływ 10 lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia.
Od decyzji pierwszoinstancyjnej odwołał się Prezydent Miasta [...] podnosząc, że Wojewoda [...] w swoim rozstrzygnięciu nie wskazał daty doręczenia lub ogłoszenia zaskarżonej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...], a data ta ma znaczenie w świetle art. 156 § 2 k.p.a. dla ustalenia upływu okresu 10 lat od dnia wydania tej decyzji.
Rozpatrując złożone odwołanie oraz całość materiału dowodowego zebranego w sprawie, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że zasadnie organ uznał, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 11 stycznia 1993 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co wypełnia przesłanki art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., skoro gminie od dnia 27 maja 1990 r. przysługiwało prawo własności nieruchomości.
Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyny wymienionej w § 1 tego artykułu, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat. W aktach sprawy brak jest potwierdzenia doręczenia decyzji z dnia 11 stycznia 1993 r. stronom postępowania, ale przy braku dowodów bezpośrednich organ wojewódzki zasadnie oparł swoje rozstrzygnięcie na dowodzie pośrednim, jakim jest potwierdzenie na decyzji, że stała się ona prawomocna z dniem 2 lutego 1993 r. Uznając zaskarżoną decyzję za prawidłową utrzymano ją w mocy.
Na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prezydent Miasta [...]. Zarzucając naruszenie art. 7, art. 77, art. 156 § 1 i 2 i art. 158 § 2 k.p.a., strona skarżąca domagała się uchylenia obydwu decyzji wydanych w postępowaniu nadzorczym. Stwierdzono, że art. 156 § 2 k.p.a. mógłby mieć zastosowanie dopiero po precyzyjnym ustaleniu terminu doręczenia kwestionowanej decyzji z dnia 11 stycznia 1993 r. Podniesiono, że decyzja ta nie została doręczona Gminie [...] mimo, że jest ona z mocy prawa właścicielem rzeczonych gruntów od 27 maja 1990 r. Brak jest w aktach dowodu doręczenia decyzji Centrum Obsługi Technicznej "T.". Podkreślono także, że w postępowaniu nadzorczym, w tym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucono, że decyzja z dnia 11 stycznia 1993 r. rażąco naruszyła art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), do której to kwestii organy pierwszej i drugiej instancji w ogóle się nie odniosły.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, a ponadto odniósł się do zarzutów skargi związanych z pominięciem w decyzjach nadzorczych rozważenia kwestii dotyczących przesłanki nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pełnomocnik uczestnika postępowania Centrum Obsługi Technicznej "T." Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wnosił o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 7 stycznia 2005 r. sygn. akt I SA 2042/03, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zaskarżona decyzja została wydana z pominięciem rozważenia przesłanki nieważności decyzji ustalonej w art. 158 § 1 pkt 2 k.p.a. W odwołaniu zarzucono rażące naruszenie art. 80 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, a nie ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Nie została zatem wyjaśniona sprawa w jej całokształcie, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1. art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego koniecznym stało się uchylenie obydwu decyzji wydanych w tym postępowaniu.
Sąd nie podzielił pozostałych zarzutów podniesionych w skardze. Za zbyt rygorystyczny uznał pogląd strony skarżącej, że brak w aktach postępowania zakończonego decyzją z dnia 11 stycznia 1993 r. dowodów jej doręczenia wyklucza w prowadzonym obecnie postępowaniu nadzorczym możliwość dowodzenia daty tego doręczenia za pomocą pośrednich środków dowodowych, skoro zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu nadzorczym, należy szczegółowo rozważyć kwestie związane z oceną weryfikowanej w tym trybie decyzji również w świetle przesłanki rażącego naruszenia prawa.
Centrum Obsługi Technicznej "T." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła strona skarżąca na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucając:
- 1. naruszenie prawa materialnego, będącego podstawą rozstrzygnięcia Sądu, przez błędną jego wykładnię, a to art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. – poprzez przyjęcie przez Sąd, iż organ działając poza granicami swej właściwości może wydać decyzję z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy organ działając poza granicami swych kompetencji nie stosuje prawa w ogóle; owa błędna wykładnia polegała w szczególności na przyjęciu, iż przesłanki nieważności z punktów 1 i 2 § 1 art. 156 k.p.a. mogą występować łącznie, gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów wskazuje, iż ich hipotezy pozostają ze sobą w logicznej funkcji alternatywy rozłącznej;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 Konstytucji – poprzez oparcie rozstrzygnięcia Sądu na błędnej wykładni wyżej wskazanych przepisów postępowania administracyjnego oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – poprzez uwzględnienie skargi przez Sąd w sytuacji, gdy uchylone decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz Wojewody [...] nie naruszały żadnych przepisów postępowania, co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, iż organy naruszyły art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., pomijając ocenę w zakresie przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – co spowodowało uchylenie obu decyzji, w sytuacji gdy odpowiadały one prawu, wobec pozytywnego rozstrzygnięcia w zakresie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
Na tej podstawie wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, iż w razie naruszenia przepisów o właściwości, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Organ, który naruszył przepisy o właściwości (działał poza zakresem kompetencji), nie jest uprawniony do stosowania prawa w danej sprawie, więc nie może go w żaden sposób naruszyć.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione. Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego reguluje rodzaje naruszenia prawa materialnego, które powodują nieważność decyzji administracyjnej. Wyliczone enumeratywnie rodzaje naruszeń prawa materialnego w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, stanowią samoistne przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, a zatem wystąpienie jednej z nich jest dostateczną podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, co nie oznacza, że decyzja może być dotknięta również innymi rodzajami naruszenia prawa powodujące nieważność decyzji.
Nie można zatem uznać za zasadny wywód, że ustalenie przesłanki nieważności decyzji wyliczonej w art. 156 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego wyklucza badanie wystąpienia innych przesłanek nieważności.
Zbadanie wystąpienia innych przesłanek nieważności jest istotne z punktu widzenia konstrukcji prawnej instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, która przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności decyzji wyliczone w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, uzupełnia przesłankami negatywnymi wprowadzonymi w art. 156 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, których wystąpienie wyłącza stwierdzenie nieważności decyzji.
Konstrukcja przesłanek negatywnych w związku z przesłankami pozytywnymi, nie jest jednolita. Art. 156 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie przesłanki negatywnej przedawnienia upływu 10 lat od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji, ogranicza jej zastosowanie tylko do wadliwości określonej w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 7 kodeksu postępowania administracyjnego, zaś w zakresie wszystkich rodzajów wadliwości decyzji wprowadza przesłankę wywołania nieodwracalnego skutku prawnego.
Zasadnie zatem w zaskarżonym wyroku Sąd przyjął, że pominięcie ustalenia, czy decyzja była dotknięta rażącym naruszeniem, miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uchyliłoby bowiem zastosowanie przesłanki negatywnej przedawnienia, choć wymagałoby rozważenia drugiej przesłanki negatywnej, wywołania nieodwracalnego skutku prawnego. W razie ustalenia, że w sprawie niedoszło do wywołania nieodwracalnego skutku prawnego, dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji, co ma znaczenie dla przywrócenia praw, których jednostka została pozbawiona w wyniku podjęcia decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
Ustalenie zatem naruszenia przepisów o właściwości nie eliminuje innych naruszeń prawa, które ze względu na szczególny rodzaj ciężkiego naruszenia prawa nie są sanowane przez upływ terminu od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji administracyjnej (np. wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa, decyzji niewykonalnej w dniu wydania, której niewykonalność ma charakter trwały, decyzji, która w razie wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą).
Nie jest usprawiedliwiony zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania. Art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ustanawiając zasadę praworządności, nakazuje wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji nieważnych. Brak usprawiedliwionego zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego powoduje, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasadnie wywiódł, że dla wyniku sprawy istotne znaczenie miało ustalenie wystąpienia przesłanki nieważności wyliczonej w art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Przy czym przy ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu należy rozważyć przesłankę negatywną określoną w art. 156 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie przesłankę wywołania nieodwracalnego skutku prawnego.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.