Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 października 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 217/16 po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej jako "Spółka") na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie wydania decyzji w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działki ew. nr [...] i [...] z obrębu [...], położonej w W. przy ul. [...]: w punkcie pierwszym zobowiązał Prezydenta [...] do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. nieruchomość, w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; w punkcie drugim stwierdził, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności; w punkcie trzecim, że zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie czwartym przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 2 000 złotych.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
[...] Sp. z. o.o z siedzibą w W. w dniu [...] lipca 2014 r. wystąpiła do Prezydenta [...] z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518), za nieruchomość stanowiącą działki ewid. nr [...] oraz nr [...], położoną przy ul. [...] w W., która przeszła z mocy prawa na własność gminy na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...].
Pomimo upływu ustawowych terminów, określonych w art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 - dalej jako "K.p.a.") przedmiotowa sprawa nie została rozpatrzona. Prezydent [...] nie wydał rozstrzygnięcia co do ustalenia i wypłaty Spółce odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Wobec powyższego Spółka w dniu [...] stycznia 2015 r. złożyła zażalenie do Wojewody [...] na bezczynność Prezydenta [...].
Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył organowi dodatkowy termin trzech miesięcy na załatwienie sprawy.
W związku z nie wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie Spółka pismem z dnia [...] maja 2016 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezydenta [...]. W skardze wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, przeprowadzenie dowodu ze wskazanych dokumentów na okoliczność bezczynności Prezydenta [...], stwierdzenie niezałatwienia sprawy w terminie, zobowiązanie Prezydenta [...] do wydania żądanej decyzji w odpowiednim terminie, zobowiązanie Prezydenta [...] do stwierdzenia uprawnienia Spółki do żądania odszkodowania za wywłaszczenie ww. nieruchomości oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kwoty stanowiącej pięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Ponadto wniosła o zasądzenie od Prezydenta [...] kosztów postępowania, w tym, kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Uzasadniając wskazany na wstępie wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że na dzień wniesienia skargi do Sądu (data wpływu do Sądu – [...] maja 2016 r.), jak i na dzień rozpoznania sprawy przed tym Sądem, wniosek skarżącej Spółki wniesiony do organu w dniu [...] kwietnia 2014 r. nie został rozpoznany co oznacza, że organ pozostawał w bezczynności.
Sąd stwierdził, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nastąpiło wielokrotne przekroczenie terminów ustawowych, wynikających z art. 35 K.p.a., organ nie rozpoznał wniosku i nie wydał rozstrzygnięcia, jak też nie dopełnił obowiązków, wynikających z art. 36 K.p.a., co uznać należy za stan równoznaczny z bezczynnością. Wyjaśnił, że ponad dwuletni stan bezczynności organu utrzymujący się pomimo wystąpienia z zasadnym zażaleniem do Wojewody [...], wskutek którego postanowieniem z dnia [...] marca 2015 roku Prezydent został zobowiązany do załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie trzech miesięcy, świadczy o tym, że bezczynność ma charakter rażący, co uzasadniało zdaniem Sądu pierwszej instancji zastosowanie środków, o których mowa w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako "P.p.s.a").
Ponadto Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że niezasadne jest stanowisko organu podniesione w odpowiedzi na skargę, że bezskutecznie, pismem z dnia [...] września 2014 r. na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., wezwano pełnomocnika skarżącej o dołączenie do akt sprawy dodatkowych dokumentów w tym m.in. oświadczenia Banku o wyrażeniu zgody na wykreślenie hipotek z księgi wieczystej [...] prowadzonej dla ww nieruchomości, jak również, że pismem z dnia [...] listopada 2014r. wystąpiono do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] w Dzielnicy [...] o uzyskanie informacji czy złożony został wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej prawa własności [...] do przedmiotowych działek, a nadto powołanie się jako na przeszkodę w procedowaniu, na konieczność wyjaśnienia kwestii ewentualnych zobowiązań [...] wobec P. C. w związku "z treścią księgi wieczystej i umowy Rep. [...]". A ostatecznie w nawiązaniu do powyższego powołanie się na zasadę prawdy obiektywnej, oraz na zobowiązanie wynikające z art. 77 K.p.a., do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego okoliczności wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gromadzenie dowodów mają miejsce w toku każdego postępowania administracyjnego i nie stanowią uzasadnienia opieszałości organu w braku podejmowania stosownego działania. Sąd wskazał, że w przypadku braku możliwości prowadzenia postępowania na skutek wystąpienia przeszkody uniemożliwiającej jego kontynuowanie, organ dysponuje środkami dyscyplinującymi, w tym również może zastosować instytucję zawieszenia postępowania.
Reasumując Sąd pierwszej instancji uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Podniósł, że "przez okres trzech lat organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozpoznania przedmiotowego odwołania, ostatecznie zawieszając postępowanie z uwagi na śmierć stron postępowania". Wskazał ponadto na "postanowienie Ministra z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania" wskazując, że "gdyby nie opieszałość i brak jakichkolwiek działań ze strony organu, przedmiotowe odwołanie mogło być rozpoznane zdecydowanie wcześniej. Powyższa jednak sytuacja implikuje konieczność umorzenia postępowania w zakresie żądania zobowiązania organu do rozpoznania odwołania skarżącego od ww. decyzji Wojewody [...], z uwagi na konieczność ustalenia wszystkich stron postępowania."
Jednocześnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z uwagi, iż w niniejszej sprawie zaistniała bezczynność miała charakter rażący to należało przyznać od organu na rzecz skarżącej Spółki sumę pieniężną w określonej wyrokiem wysokości. Brak było natomiast w ocenie tego Sądu podstaw do zobowiązania Prezydenta [...] do stwierdzenia uprawnienia Spółki do żądania odszkodowania za wywłaszczenie ww. nieruchomości, gdyż odnosi się to do meritum rozstrzygnięcia, które nie należy do kompetencji Sądu.
Prezydent [...] reprezentowany przez radcę prawnego K. D. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Wniosł: o rozpoznanie sprawy na rozprawie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.;
- a. art. 149 § 1 pkt 1, 3, 1a i 2 P.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. przez wadliwe przyjcie, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy organ podejmował czynności niezbędne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie nie podejmował czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, a w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że zasadnym jest przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej;
- b. art.141 § 4 P.p.s.a przez wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa i przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego;
- c. art. 153 P.p.s.a. przez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnej oceny prawnej i błędnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania w konsekwencji błędnie ustalonego stanu faktycznego.
W uzasadnieniu skargi kasaycjnej Prezydent [...] wskazał szczegółowo na podejmowane w sprawie czynności oraz wyjaśnił, że na bieżąco podejmował szereg czynności, których Sąd Wojewódzki nie wziął pod uwagę, uznając, że organ zaniechał jakichkolwiek czynności. Ponadto w uzasadnieniu Sąd wskazał nie tylko nieprawidłową datę złożenia wniosku, ale także na str. 5 uzasadnienia prowadził rozważania na temat bezczynności Ministra, który nie jest organem w przedmiotowym postępowaniu. Sąd wskazał także, że doszło do zawieszenia postępowania z uwagi na śmierć stron pomimo, że w przedmiotowej sprawie stroną jest spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., a nie osoby fizyczne i nie miało miejsce zawieszenie postępowanie. Skarżący kasacyjnie wskazał ponadto, że niezrozumiałe są także wskazania co do dalszego postępowania, a mianowicie, że istnieje konieczność umorzenia postępowania.
Organ podkreslił poza tym, że właściwość rzeczowa Prezydenta [...] obejmuje nie tylko rozpatrywanie spraw w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowań za nieruchomości przejęte pod drogi w trybie art. 98 ustawy o gospdoarce nieruchomościami, ale także na podstawie art. 73 ustawy Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administracje publiczną, art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz dekretu [...]. Skala roszczeń odszkodowawczych kierowanych przez byłych właścicieli do Prezydenta [...] jest ogromna, a środki finansowe ograniczone. Organ, prowadząc postępowanie, stara się wykorzystać wszelkie rozwiązania mogące usprawnić i przyspieszyć rozpatrywanie spraw administracyjnych, jednakże sprawy są rozpatrywane sukcesywnie według daty wpływu wniosku, z uwzględnieniem zgromadzonego materiału dowodowego, a także środków finansowych zarezerwowanych na dany rok w budżecie [...].
Zdaniem organu powyższe okoliczności dowodzą, źe nie pozostawał w bezczynności mającej postać rażącego naruszenia prawa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. w W. reprezentowana przez radcę prawnego M. P., wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów sądowych w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniosła, że dla oceny organu, a tym samym prawidłowości zaskarżonego wyroku, winno wziąć się pod uwagę wyłącznie stan faktyczny sprawy do dnia złożenia skargi przez Spółkę na bezczynność organu.
W jej ocenie bezsprzecznym jest, iż wszelkie czynności organu dokonane po ww. dacie, a w szczególności po wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jako nie stanowiące podstawy orzekania winny zostać uznane za prawnie irrelewantne i pominięte przez Sąd. Wskazała ponadto, że pisma organu, czy to do Spółki, czy to wewnętrzna korespondencja, były wysyłane z bardzo długimi przerwami, nawet kilkumiesięcznymi. Ilość prowadzonych przez organ postępowań, czy braki kadrowe nie mogą stanowić uzasadnienia dla niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie oraz nie zwalniają organu z odpowiedzialności z tytułu bezczynności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że zasługuje ona na uwzględnienie.
Uzasadniony jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 141 § 4 P.p.s.a.
Zgodnie z tym przepisem prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania.
Uzasadnienie wyroku sporządza się już po rozstrzygnięciu sprawy i ma ono charakter sprawozdawczy. Z tych względów sama ta czynność nie może wprawdzie wpłynąć na rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, jednakże nie może ulegać wątpliwości, że tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki pozwala przyjąć, że kontrola działalności administracji publicznej przez Sąd wojewódzki pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone postępowanie sądowe odpowiadało wymaganym w tym zakresie standardom.
W pisemnych motywach wyroku szczególne miejsce zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Ta część uzasadnienia powinna mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia przez sąd wyższej instancji. Ma ona także umożliwić stronom zapoznanie się ze stanem wiedzy sądu co do podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia oraz rozumowaniem sądu, które doprowadziło go do sformułowania przyjętych wniosków oraz wydania orzeczenia o określonej treści. Wyjaśnienie w sposób jasny i wyczerpujący podstawy rozstrzygnięcia służy również umacnianiu autorytetu wymiaru sprawiedliwości, dowodząc, że sąd rozpatrzył daną sprawę z należytą starannością i nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu.
Zatem z treści uzasadnienia wyroku powinno wynikać, że sąd rzeczywiście przeanalizował wszystkie istotne w sprawie kwestie, konfrontując zarzuty zamieszczone w skardze z ustaleniami i stanowiskiem organu oraz materiałem dowodowym sprawy.
Sporządzone według tych wymogów uzasadnienie wyroku ma umożliwić stronie oraz sądowi odwoławczemu prześledzenie dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, a także zapoznanie się z procesem myślowym, który doprowadził Sąd pierwszej instancji do podjęcia zaskarżonego orzeczenia.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że z istotnym naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. mamy do czynienia między innymi w przypadku takiego uzasadnienia, w którym ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez gruntownego odniesienia się do okoliczności faktycznych i stanu prawnego konkretnej sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie określonego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach stanu faktycznego danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09, publ.: https://cbois.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pisemne motywy zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Sądu pierwszej instancji nie realizują celów i funkcji przypisanych uzasadnieniu jako integralnemu elementowi rozstrzygnięcia sądowego.
Przede wszystkim wskazać należy, że zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta [...] do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działki nr [...] i [...] z obrębu [...], położonej w W. przy ul. [...], w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy. Natomiast w uzasadnieniu wyroku WSA uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność dotyczy Ministra i miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd pierwszej instancji powołał się ponadto na postanowienie "Ministra z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania do czasu ustalenia następców prawnych" wskazując, że gdyby nie opieszałość organu "odwołanie mogło być rozpoznane zdecydowanie wcześniej". Tymczasem złożona w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku [...] Sp. z o.o. o wydanie decyzji, a nie odwołania od decyzji Wojewody [...] złożonego do Ministra.
Ponadto, na co zasadnie wskazał Prezydent [...] w skardze kasacyjnej, stroną postępowania w niniejszej sprawie jest spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., a nie osoby fizyczne i nie miało miejsca zawieszenie postępowanie.
Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego tak sporządzone uzasadnienie uniemożliwia kontrolę instancyjną i merytoryczną ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Przedstawione w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji motywy rozstrzygnięcia budzą poważne wątpliwości co do przyjętego przez ten Sąd stanu faktycznego sprawy i co do zakresu orzekania.
Podnieść należy, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 25 lutego 2010 r. II FPS 8/09 (publ. CBOSA), strony postępowania nie mogą się domyślać, jakie ustalenia faktyczne zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a jakie nie. W przepisie art. 141 §4 P.p.s.a. nie chodzi bowiem o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem.
Należy także wskazać, że na stronie 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji wskazał na "konieczność umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania odwołania skarżącego od ww. decyzji Wojewody [...]". Po pierwsze, jak wskazano to już powyżej, zaskarżona w niniejszej sprawie bezczynność dotyczyła Prezydenta [...]. Po drugie bezczynność ta dotyczyła wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a nie odwołania od decyzji Wojewody [...]. Podnieść także należy, że w sentencji zaskarżonego wyroku brak jest rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w sprawie, natomiast uzasadnienie wprost odnosi się do tej kwestii.
Stwierdzić zatem należy, że w sprawie niniejszej nie wiadomo jaki stan faktyczny przyjął Sąd pierwszej instancji w dniu orzekania i jakie jest jego stanowisko w tej sprawie. Uzasadnienie wyroku bowiem odnosi się do okoliczności nie znajdujących potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, oraz do rozstrzygnięcia, które w sprawie nie zostało przez ten Sąd podjęte tj. umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania organu do zakończenia sprawy.
Z uwagi na to, że zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. okazał się skuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny nie odnosił się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, nie miały one bowiem znaczenia dla oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej. Ponadto przy wystąpieniu tak znaczących wad uzasadnienia wyroku nie sposób byłoby się do nich odnieść. Ocena zasadności podniesionych w sprawie zarzutów merytorycznych powinna bowiem stanowić bądź to krytykę wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska bądź jego aprobatę. Tymczasem w sprawie niniejszej nie jest jasne ani stanowisko Sądu Wojewódzkiego ani okoliczności jakie wpłynęły na podjęte przez ten Sąd rozstrzygnięcie.
W tej sytuacji uzasadnionym było zatem, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.