Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 987/11, sprostowanym postanowieniem z dnia 10 stycznia 2012 r. w zakresie daty oraz numeru zaskarżonego rozstrzygnięcia, które to postanowienie sprostowano następnie postanowieniem z dnia 2 lutego 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.
Wspomniane wyżej orzeczenie podjęto w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) w T. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E. P. od decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...]odmawiającej przyznania zasiłku celowego na odbudowę budynku mieszkalnego w T., przy ul. B. 8, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W ocenie organu odwoławczego okolicznością nie budzącą wątpliwości pozostaje fakt, że w wyniku powodzi z maja i czerwca 2010 r. E. P. poniosła stratę, albowiem należący do niej budynek mieszkalny położony w T. przy ul. B. 8 uległ zniszczeniu. Decyzją z dnia 1 [...] lipca 2009 r. Nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nakazał E. P. dokonanie rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalnego. Wartość utraconego majątku oszacowana przez biegłego – na zlecenie E. P. – wskazuje na kwotę 152.595 zł. W przekonaniu Kolegium wnioskowane świadczenie nie mogło zostać przyznane, ponieważ zniszczony wskutek powodzi dom nie pełnił dla E. P. funkcji mieszkaniowej, a jego zniszczenie nie pozbawiło strony miejsca schronienia zdatnego do pełnienia takiej funkcji. Zainteresowana, jak wynika z wywiadu środowiskowego, zamieszkuje (zarówno przed powodzią, jak i aktualnie) w należącym do niej mieszkaniu w S., pod adresem ul. W. 20/13.
Organ odwoławczy podkreślił, że szereg dowodów przeprowadzonych w sprawie świadczy o tym, że zniszczony budynek nie był wykorzystywany jako mieszkanie zainteresowanej. W szczególności nie były zawierane umowy w zakresie dostawy mediów (wody i odbioru ścieków, odpadów). Co istotne, E. P. posiada stałe zameldowanie w S. i tam też koncentrują się jej interesy życiowe oraz skupia się jej centrum bytowe. Oświadczenia osób stwierdzających fakt zamieszkiwania strony w zniszczonym aktualnie budynku, dołączone do pisma pełnomocniczki strony odwołującej się nie mają – w ocenie organu II instancji - mocy dowodowej, gdyż nie zostały złożone przed uprawnionym do ich odebrania organem po pouczeniu o odpowiedzialności karnej.
Ponadto wniosek o pomoc wpłynął dopiero w 2011 r., co w przypadku osób pozbawionych mieszkania byłoby działaniem o wiele spóźnionym, w stosunku do zdarzenia, które zniszczyło dom (maj-czerwiec 2010 r.). Udzielenie pomocy na odbudowę (remont) zniszczonego domu nie spełniałoby funkcji świadczeń z pomocy społecznej określonej w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362), powoływanej dalej jako Ups.
Rolą pomocy społecznej nie jest wypłata odszkodowań za uszczerbek poniesiony we własnym majątku, ale pomoc w przezwyciężeniu trudnych sytuacji życiowych, w tym sytuacji związanych z utratą mieszkania wskutek zdarzenia losowego, jakich samodzielnie zainteresowany nie jest w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Takie zasoby i możliwości mieszkaniowe E. P. posiada, gdyż dysponuje nieruchomością, dzięki której może samodzielnie zaspokajać własne potrzeby mieszkaniowe.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. P. reprezentowana przez pełnomocnika w osobie matki D. P. podniosła zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 i art. 40 ust. 1 i 2 Ups, a także art. 7, art. 8 i art. 107 § 1 k.p.a. W przekonaniu skarżącej organy orzekające w sprawie nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Strona wskazała nadto, że w mieszkaniu w S. zamieszkuje jej córka (wraz z rodziną), zaś ona sama mieszka w T. Oświadczenia świadków, widujących ją na nieruchomości w T. mają być wiarygodne. Dostatecznie dowodzą, że prowadzi ona gospodarstwo domowe pod adresem T., ul. B.
8. Kuchnia w domu w T. jest należycie wyposażona, znajduje się tam również łóżko oraz sprawna instalacja elektryczna. Małe zużycie energii świadczyć ma tylko o jej oszczędności, a nie o niezamieszkiwaniu. Ponadto, w prowadzonej wcześniej sprawie ([...]), podobny materiał dowodowy był dostateczny do tego, aby przyjąć, że zasługuje ona na pomoc społeczną. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 987/11, sprostowanym następnie postanowieniem z dnia 10 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – przywoływanej dalej w treści jako "p.p.s.a.") oddalił skargę E. P. uznając, że decyzja Kolegium z dnia [...] lipca 2011 r. w sprawie zasiłku celowego odpowiada przepisom obowiązującego prawa.
Uzasadniając podjęty wyrok Sąd administracyjny w pierwszej kolejności przytoczył treść przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów obu instancji t.j. art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 3, art. 7 pkt 14 i 15, art. 14, art. 15 pkt 1, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 4, art. 40 ust. 1-3 Ups, a następnie odwołując się do literatury przedmiotu wywiódł, że przepis art. 40 Ups normuje szczególne zasady przyznania zasiłku celowego. Mianowicie, zasiłek ten, w wyjątkowych przypadkach, mogą otrzymać osoby lub rodziny przekraczające wymienione w ustawie kryteria dochodowe, jeśli poniosły one stratę w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Świadczenie to jest niezależne od dochodów poszkodowanych osób i rodzin i może być przyznane bezzwrotnie. Ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jak i samo jego przyznanie, a także określenie kwoty zasiłku oraz zastrzeżenie jego zwrotu (częściowego lub całkowitego) pozostawiono swobodnej ocenie organu (por. I. Sierpowska, [w:] I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, ABC, 2009, wyd. II).
Odnosząc się następnie do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego Sąd I instancji stwierdził, że przed powodzią w maju 2010 r. skarżąca zamieszkiwała w swoim lokalu - mieszkaniu własnościowym w S., gdzie była na stałe zameldowana, czasowo zameldowała się w T. od dnia 4 maja 2011 r. Podczas rozprawy przed Sądem E. P. wyjaśniała, że w T. zamieszkiwała od dzieciństwa, zaś zameldowanie w S. spowodowane było tym, że lokal ten, jako tzw. zakładowy należący uprzednio do jej ojca, został przez nią wykupiony na własność. Brak zużycia energii elektrycznej w budynku przy ul. B. 8 skarżąca tłumaczyła tym, że posiłki przygotowywała, w zależności od dnia także u swojej matki, która z kolei zamieszkuje u jej brata. E. P. wyjaśniła ponadto, że jej dom był ubezpieczony i z tego tytułu uzyskała odszkodowanie w kwocie 48.000 zł.
W ocenie Sądu decyzja o odmowie przyznania skarżącej zasiłku z tytułu powodzi w 2010 r. utrzymana w mocy decyzją organu II instancji, jako wydana w granicach tzw. uznania administracyjnego, nie narusza przepisów prawa, a zebrane w sprawie dowody wskazują, że skarżąca swoje centrum życiowe, wbrew jej twierdzeniom oraz dołączonym do odwołania i skargi oświadczeniom adresowanym do jej pełnomocniczki, matki, D. P., koncentrowała w swoim mieszkaniu w S. Mieszkanie to, o pow. 63m², składające się z 4 izb mieszkalnych, zajmuje wraz ze swą córką i zięciem. Wedle oświadczeń skarżącej prowadzi jednak wspólne gospodarstwo domowe ze swoją matką, jest na jej utrzymaniu, sama wyjeżdża okresowo do pracy do Włoch, a jej córka z zięciem pracują w Anglii. Jak wynikać ma z wywiadu środowiskowego pracownika socjalnego, dom przy ul. B. 8 nie był od lat używany, zaś faktu tego, nie chcąc popaść w konflikt ze stroną i jej pełnomocniczką, nie chciał potwierdzić nikt z sąsiadów.
W przekonaniu Sądu ocena stanu faktycznego sprawy, z punktu widzenia podstaw materialnoprawnych jej rozstrzygnięcia nie wykazuje, aby była dowolną. Bez wątpienia w chwili wystąpienia powodzi skarżąca zamieszkiwała w S., nie zaś w T. Tam zaspokajała swe potrzeby mieszkaniowe, tam też jest w dalszym ciągu zameldowana na stałe. W innym przypadku należałoby przyjąć, iż wystąpiłaby fikcja meldunkowa. Według składu orzekającego Sądu niewątpliwie sytuacja finansowa i życiowa skarżącej jest trudna, jednakże należy wziąć pod uwagę fakt, że zasiłek celowy przyznany na podstawie art. 40 ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel – stratę, która musi być szczegółowo wykazana przez wnioskodawcę.
Nadto kontrola uznaniowych decyzji administracyjnych wydawanych z zakresu pomocy społecznej nie może sięgać do okoliczności zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Poniesionej straty nie kwestionowały orzekające w sprawie organy, jednak przy dokonywaniu kontroli legalności decyzji odmawiającej przyznania zasiłku celowego z tytułu wystąpienia klęski żywiołowej należy – zdaniem Sądu – uwzględnić, że skarżąca, jak sama przyznała, uzyskała odszkodowanie z tytułu zawartej umowy ubezpieczenia. Otrzymaną z ubezpieczenia kwotę może wszak wykorzystać na odtworzenie swego budynku mieszkalnego.
Sąd zaznaczył następnie, że przywoływanie w skardze sytuacji innych osób poszkodowanych w powodzi, kierowanie zastrzeżeń co do prawidłowości przyznawania pomocy innym osobom, dla niniejszego postępowania nie miało żadnego znaczenia. Każda sprawa ma bowiem indywidualny charakter, a Sąd nie może kontrolować innych rozstrzygnięć, skoro jest związany granicami tylko danej sprawy. O ile pełnomocniczka skarżącej posiada dane pozwalające stwierdzić, że przy przyznawaniu świadczeń z tytułu pomocy społecznej doszło do naruszeń prawa może o tych naruszeniach zawiadomić właściwe organy. Dodatkowo na uwagę zasługuje fakt, że decyzją SKO w T. z [...] grudnia 2010 r. ([...]) przyznano E. P. zasiłek celowy w kwocie 1000 zł w związku z powodzią w maju i czerwcu 2010 r.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, E. P. reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Rzeczonemu wyrokowi zarzuciła obrazę prawa materialnego i procesowego opierając kasację na:
- 1. naruszeniu prawa materialnego, przez błędną wykładnię przepisu art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1 i ust. 2 Ups, poprzez uznanie, że E. P. i jej sytuacja życiowa nie spełniają kryteriów do przyznania zasiłku celowego w sytuacji gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego i analiza wskazanych przepisów prowadzą do przeciwnego wniosku;
- 2. naruszeniu przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia nie wyjaśniającego podstawy prawnej wydanego wyroku i stanu prawnego przyjętego przy ocenie stanu faktycznego tj. przepisów ustawy o pomocy społecznej, jak też nie zawierającego zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze i ich oceny oraz brak odniesienia się do wszystkich dowodów zaprezentowanych w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 3. naruszeniu przepisów postępowania, a mianowicie art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowanie w sposób podważający zaufanie do organów państwa, gdyż nie przesłuchano świadków zeznających na korzyść strony w taki sposób, aby ich zeznania mogły być dowodem w sprawie, zaś uwzględniono tylko wywiady i informacje pochodzące od osób skonfliktowanych ze stroną, zeznających na jej niekorzyść.
Uzasadniając sformułowane wyżej zarzuty autor kasacji podkreślił, że Sąd w znacznej części podzielił argumentację organów administracyjnych I i II instancji bez dokładnej analizy stanu faktycznego przedstawionego przez E. P. i jej pełnomocnika D. P.. Skarżąca wyraźnie wskazała, że mieszkanie w S. jest zamieszkałe przez córkę E. P. i jej rodzinę, toteż nie powinna ona być ukarana za to, że mieszkanie to oddała im w użytkowanie sama mieszkając w T.. Dowodem na to mogą być zeznania świadków - sąsiadów E. P. zam. przy ul. W. w S., których z niewiadomych przyczyn nie przesłuchano. Na rozprawie przed Sądem I instancji Danuta Pelc przedłożyła pismo z podpisami osób wskazujących na zamieszkanie strony w zniszczonym budynku, jednakże WSA wskazał, iż nie może to być dowód w sprawie, ponieważ zeznania w tym zakresie nie zostały złożone przed organem po pouczeniu o odpowiedzialności karnej.
Następnie Kasator zauważył, że to na organie administracji ciąży obowiązek przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego i w sytuacji gdy pojawiają się istotni świadkowie, to należało ich przesłuchać w sposób umożliwiający zaliczenie ich zeznań w poczet materiału dowodowego. Zaniechania w tym względzie nie mają żadnego usprawiedliwienia. Z tych względów strona uważa, że naruszono art. 8 k.p.a. albowiem przeprowadzono postępowanie w sposób podważający zaufanie do organów państwa. Nie przesłuchano świadków zeznających na korzyść strony w taki sposób aby ich zeznania mogły być dowodem w sprawie, zaś uwzględniono tylko wywiady i informacje pochodzące od osób skonfliktowanych ze stroną, zeznających na jej niekorzyść. Według strony wnoszącej kasację nic nie stało na przeszkodzie aby Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję wskazując na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego, aprobując tym samym praktykę zbierania dowodów jedynie na niekorzyść strony pokrzywdzonej powodzią.
Błędem jest bowiem twierdzić, że E. P. nie prowadziła gospodarstwa domowego pod adresem: T., ul. B. 8, skoro w chwili powodzi miała tam sprzęt służący do normalnej codziennej egzystencji. Kuchnia była wyposażona w sprzęt konieczny do sporządzania posiłków, było tam łóżko oraz doprowadzona i używana instalacja elektryczna. To, że zużycie prądu było minimalne - jak to wskazano w uzasadnieniu decyzji - oznacza wyłącznie, że jest osobą oszczędną, która nie zużywa energii bez celu licząc się ze skromnymi środkami, jakie ma na swoje utrzymanie. Skoro jednak to zużycie było, to znaczy, że mieszkała w przedmiotowym domu i korzystała z jego urządzeń. Przepisy prawa nie określają od jakiej wielkości zużycia energii liczy się czy ktoś zamieszkuje stale w domu, czy też nie.
Prawdą jest, że okresowo E. P. mieszkała w S. lub u swojej matki ale wiąże się to z jej chorobą i koniecznością kontaktów ze służbą zdrowia w S..
Dokumentację lekarską okazywała ona organom administracji i może ona zostać okazana na żądanie Sądu.
Kastor zauważył także, że wydany wyrok obarczony jest poważnymi brakami w zakresie sporządzonego uzasadnienia, przez co nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu nie można znaleźć zwięzłego odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, jak również wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zasadniczą częścią uzasadnienia jest przepisanie przepisów ustawy o pomocy społecznej. Sąd nie wyjaśnił przede wszystkim dlaczego nie dał wiary pokrzywdzonej w zakresie przedstawionego przez nią stanu faktycznego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zakres kontroli zaskarżonego orzeczenia przez sąd odwoławczy wyznaczony jest wnioskiem skarżącego określającym przedmiot i podstawy zaskarżenia, które mogą dotyczyć tylko zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć (art. 183 § 1 p.p.s.a.).
Skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (art. 176 p.p.s.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, bądź w inny sposób korygować.
Przystępując do analizy i szczegółowego odniesienia się do wskazanych podstaw kasacyjnych, w pierwszej kolejności badaniu poddano zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mają wpływ na ustalenie stanu faktycznego w sprawie i jego ocenę.
Naruszenia przepisów postępowania sądowego Skarżący kasacyjnie upatruje w naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwie sporządzone uzasadnienie rozstrzygnięcia, nie wyjaśniające podstawy prawnej wydanego wyroku i stanu prawnego przyjętego przy ocenie stanu faktycznego tj. przepisów ustawy o pomocy społecznej, jak też nie zawierające zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze i ich oceny oraz odniesienia się do wszystkich dowodów zaprezentowanych w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zarzut ten nie znajduje usprawiedliwienia, bowiem uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia Sądu zawiera wszystkie elementy przewidziane przepisami prawa i skonstruowane jest w sposób umożliwiający jego kontrolę instancyjną. Wbrew twierdzeniu Kasatora analiza pisemnych motywów wyroku Sądu I instancji dowodzi, że zawierają one zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego i prawnego sprawy (str. 1-2), zarzuty podniesione w skardze oraz piśmie uzupełniającym skargę (str. 2 i 3), stanowisko pozostałych stron (str. 3), podstawę prawną oraz jej wyjaśnienie (str. 3 – 5).
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie nakłada zaś na Sąd administracyjny obowiązku ustosunkowania się do wszystkich po kolei dowodów w sprawie, a także odniesienia się do każdego z zarzutów odrębnie, skoro w motywach wyroku Sąd wyraźnie podniósł, że "skarga nie jest uzasadniona, albowiem nie dowodzi tego typu naruszeń prawa, które uzasadniałyby wzruszenie zaskarżonej decyzji", wyjaśniając w dalszej części motywów rozstrzygnięcia zajęte uprzednio stanowisko.
Skarżący kasacyjnie wskazując, iż zarzucane naruszenie prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie uzasadnia postawionej tezy i nie wyjaśnia w jaki sposób zarzucane naruszenie oddziałuje na treść rozstrzygnięcia i na czym konkretnie to oddziaływanie polega.
Dla uznania zaś za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wykazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933).
Oceniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w zakresie braku jego obligatoryjnych elementów składowych, jako nieuzasadniony, podkreślić jednocześnie należy, że Sąd I instancji przedstawił w swych pisemnych motywach, proces logicznej analizy przyjętego stanu faktycznego, który doprowadził do zaprezentowanego w końcowym stanowisku wnioskowania, z którego wynika dlaczego Sąd uznał zaskarżony akt za zgodny z prawem, co wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, umożliwia kontrolę instancyjną skarżonego orzeczenia. Pozwala też na konstatację, że Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, w sposób adekwatny dla realizacji celu tego przepisu i potrzeb rozstrzygnięcia sprawy, przesłanki jakimi kierował się dokonując oceny zaskarżonego aktu jako nienaruszającego prawa. Sama zaś polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu I instancji, nie mogła czynić skutecznym postawionego zarzutu.
Zwłaszcza że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego (wyrok NSA z dnia 31 marca 2011 r. I OSK 2070/10, LEX nr 785810). Skarga kasacyjna na taki związek nie wskazywała, a Naczelny Sąd Administracyjny nie może poszukiwać w treści skargi kasacyjnej intencji jej autora, ani z własnej inicjatywy podejmować czynności w celu ustalenia i wskazania związku między wskazanym uchybieniom proceduralnym Sądu pierwszej instancji a wynikiem sprawy.
Sąd kasacyjny rozpoznając skargę kasacyjną ogranicza się zatem do weryfikacji zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Zasada ta nie dotyczy jedynie, niewystępujących w rozpoznawanej sprawie, przypadków nieważności postępowania sądowadministracyjnego. Dlatego oprócz precyzyjnego podania jednostki redakcyjnej przepisu prawnego, którego zarzut dotyczy należy odnieść uzasadnienie do wskazanej podstawy kasacyjnej i wykazać, że gdyby nie wadliwe działanie sądu, w sprawie zapadłoby inne rozstrzygnięcie. Obowiązek odpowiedniego uzasadnienia zarzutów kasacyjnych wynika przy tym nie tylko z art. 183 § 1 p.p.s.a., ale i z art. 176 tej ustawy, który jednoznacznie wskazuje, że uzasadnienie podstaw kasacyjnych jest jednym z elementów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2011 r., I FSK 1214/10, LEX nr 864146).
Zaprezentowana ocena Sądu pierwszej instancji, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa odnosiła się w szczególności do przestrzegania przez organ zasad postępowania. Niezrozumiałym więc pozostaje zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowanie w sposób podważający zaufanie do organów państwa, gdyż nie przesłuchano świadków zeznających na korzyść strony w taki sposób, aby ich zeznania mogły być dowodem w sprawie, zaś uwzględniono tylko wywiady i informacje pochodzące od osób skonfliktowanych ze stroną, zeznających na jej niekorzyść. Tak sformułowany zarzut kasacji jest nieprawidłowy, gdyż odnosi się do postępowania organów administracji, a nie Sądu. Bowiem Sąd I instancji, nie stosuje wprost przepisów k.p.a., a ocenia prawidłowość ich zastosowania przez organy administracyjne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że zarzut naruszenia przepisów k.p.a. winien być powiązany z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., aby można podważać ustalenia stanu faktycznego (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1424/11, LEX nr 1107461).
Skarga kasacyjna zaś wprost zarzuca Sądowi naruszenie przepisów procedury administracyjnej, bez powiązania z przepisami o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i to w zakresie czynności dowodowych, które Sąd pierwszej instancji może prowadzić tylko co do dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, stosując przy tym odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego (art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a.). Tak więc zarzut nieprzesłuchania świadków i błędnej oceny wyjaśnień wnioskodawczyni, jako niewiarygodnych nie mógł być uznany za usprawiedliwiony.
Sąd administracyjny nie przesłuchuje świadków, a organ mógłby uwzględnić wniosek strony o przesłuchanie świadków, gdyby taki został złożony i tylko wówczas, gdy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 i 2 k.p.a.). Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że faktycznie skarżąca w dacie powodzi nie mieszkała w zniszczonym domu, koncentrując swoje centrum życiowe w zupełnie innym miejscu. Fakt, że sąsiedzi potwierdzili jej zamieszkiwanie w zniszczonym budynku wobec innych dowodów przeczących twierdzeniom skarżącej prawidłowo zostało ocenione przez Sąd Wojewódzki w ślad za organami, jako nie mogące mieć decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy.
Nie jest trafny również zarzut naruszenia prawa materialnego, art. 174 pkt 1 p.p.s.a., przez błędną wykładnię przepisu art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1 i ust. 2 Ups, poprzez uznanie, że E. P. i jej sytuacja życiowa nie spełniają kryteriów do przyznania zasiłku celowego w sytuacji gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego i analiza wskazanych przepisów prowadzą do przeciwnego wniosku.
Zarzut ten, nie został prawidłowo sformułowany, ponieważ jej autor zarzucając naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię, kwestionuje w istocie przyjęty stan faktyczny w sprawie, nie zgadzając się z przyjętymi przez Sąd okolicznościami, że E. P. nie prowadziła gospodarstwa domowego pod adresem: T., ul. B. 8 i przedstawiając własne stanowisko w tej kwestii oraz ocenę co do zgromadzonych w sprawie dowodów i twierdzeń skarżącej.
Tymczasem, w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. strona może zarzucić naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Pierwsza z wymienionych form naruszenia polega na przyjęciu przez sąd wadliwego znaczenia przepisu prawa. Stawiając taki zarzut strona winna wskazać, jak przepis ten powinien być rozumiany i na czym polegał błąd sądu przy jego interpretacji. Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu polega na wykazaniu, że rzeczywisty, ustalony w sposób niewątpliwy stan faktyczny nie odpowiada stanowi hipotetycznemu, wskazanemu w zastosowanym przepisie (wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r., II FSK 335/10, LEX nr 964560).
Dla skuteczności argumentacji kasacyjnej wskazującej na błędną wykładnię niezbędne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji. Obejmuje to przede wszystkim wykazanie, że nieprawidłowy jest wynik wykładni danego przepisu prawnego (treść zrekonstruowanej normy), występującego samodzielnie lub w powiązaniu z innymi przepisami, ale także może się wiązać z podniesieniem nieprawidłowości w ramach przebiegu procesu wykładni (np. kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni. Drugim, równie istotnym składnikiem argumentacji autora skargi kasacyjnej, odwołującego się do zarzutu błędnej wykładni, powinno być wykazanie, jak w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa, czyli do jakiego wyniku powinna ona doprowadzić oraz ewentualnie, jak powinna przebiegać i w jaki sposób powinny zostać zastosowane poszczególne dyrektywy wykładni (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2011 r., I OSK 846/10, LEX nr 998895).
Tymczasem uzasadnienie kasacji nie spełnia tych wymogów, co dyskwalifikuje ten zarzut i czyni niemożliwym ustosunkowanie się doń przez Sąd odwoławczy. Zarzut błędnej wykładni prawa materialnego może być formułowany wówczas, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, stan faktyczny został ustalony w sposób niewadliwy. Jeżeli natomiast skarżący uważa, że ustalenia faktyczne były błędne (a taki pogląd wynika z uzasadnienia skargi) to zarzut naruszenia prawa materialnego jest co najmniej przedwczesny. Co więcej - naruszenie prawa materialnego nie może polegać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu" ([w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz". Wyd. Praw. LexisNexis, W-wa 2005 r., str. 542-543 cyt. w wyroku NSA z dnia 5 lutego 2009 r., II OSK 95/08, cbois.nsa.gov.pl).
To, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd i uzasadnienia zarzutu ich naruszenia (...), vide: wyrok NSA z dnia 14 września 2011 r., I FSK 1495/10, LEX nr 964590. Sąd odwoławczy nie może doszukiwać się intencji zawartej w skardze kasacyjnej i dookreślać jej zarzutów w oparciu o własne domysły. W świetle tak sformułowanej argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej, jak w sprawie niniejszej, nie ma podstaw do uznania jej za skuteczną, bowiem jej autor zarzucając błędną wykładnię prawa materialnego nie wykazał, na czym polegał błąd sądu pierwszej instancji przy interpretacji tego przepisu oraz jak powinna ona przebiegać aby mogła być uznana za prawidłowo przeprowadzoną, a także do jakiego wyniku winna doprowadzić.
Ocenić więc należy, iż uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wskazuje na elementy stanowiące o naruszeniu prawa materialnego zarzucane w jej podstawie lecz odnosi się do okoliczności faktycznych w sprawie, związanych z uchybieniami natury procesowej. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych nie może więc skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2004 r., FSK 192/04, LEX nr 151337). Zaś zarzut błędnej wykładni przepisu art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1 i ust. 2 Ups, jako nieuargumentowany w sposób wymagany przepisem art. 174 pkt 1 w zw. z art. 176 p.p.s.a., nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, iż podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażane już w orzecznictwie NSA, iż w sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej - kryteria ustawowe sformułowane w art. 2 - 4 Ups. Środki przeznaczone na pomoc osobom poszkodowanym powodzią i rozdysponowane w oparciu o art. 40 Ups winny zostać skierowane przede wszystkim do rodzin, które na skutek klęski żywiołowej nie mają zaspokojonych podstawowych potrzeb życiowych. Samo powstanie na skutek zdarzenia losowego straty w nieruchomości budynkowej, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia pomocy osobie, która ma zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu niż dotkniętym klęską. (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2010 r., I OSK 116/10, LEX nr 594935 i z dnia 14 lipca 2011 r., I OSK 570/11, LEX nr 1082784).
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.